1. Εισαγωγή
Μέχρι την εφαρμογή της διοικητικής μεταρρύθμισης του «Καποδίστρια» (Ν. 2539/97) στην χώρα μας η κατάσταση διακρίνονταν από ανισοβαρείς ΟΤΑ που κυρίως λειτουργούσαν σαν κέντρα οργάνωσης της κοινωνικής ζωής της περιοχής και διεκπεραιωτές της τοπικής γραφειοκρατίας. Υπήρχαν 5318 κοινότητες με πληθυσμό μικρότερο από 5000 κατοίκους και 457 δήμοι. Από τους ΟΤΑ (5775 συνολικά) ποσοστό 94% είχε πληθυσμό μικρότερο των 2000 και αντιστοιχούσε στο 31% του πληθυσμού της χώρας. Ποσοστό 64% ήταν ΟΤΑ με πληθυσμό μικρότερο των 510 κατοίκων. Οι πρωτοβάθμιοι ΟΤΑ δεν ήταν ενιαίες πολεοδομικές ενότητες αλλά αποτελούνταν από 12315 οικισμούς.
Με τους νόμους 1416/84 και 1622/86 θεσπίστηκαν ικανά κίνητρα για την εθελοντική συνένωση δήμων και κοινοτήτων σε νέους δήμους, αλλά οι προσπάθειες αυτές δεν έφεραν τα προσδοκώμενα αποτελέσματα. Λιγότεροι από 400 ΟΤΑ (από τους 5775 συνολικά) αξιοποίησαν αυτά τα κίνητρα.
Επίσης, η πολιτεία με τους παραπάνω νόμους δημιούργησε τους αναπτυξιακούς συνδέσμους (Ν. 1416/84, 572 αναπτυξιακοί σύνδεσμοι συνολικά) και τις γεωγραφικές ενότητες (Ν. 1622/86, 1116 γεωγραφικές ενότητες συνολικά). Με το νόμο 2218/94 δημιουργήθηκαν τα συμβούλια περιοχής (492 συμβούλια περιοχής) τα οποία ήταν στην ουσία σύνδεσμοι δήμων και κοινοτήτων που προβλέπονταν από το σύνταγμα και λειτουργούσαν όπως οι άλλοι σύνδεσμοι. Φιλοδοξία ήταν τα συμβούλια περιοχής να γίνουν πόλοι έλξης και συνένωσης όλων των δραστηριοτήτων των κατοίκων της περιοχής ώστε να συμβάλουν στη δημιουργία νέων ισχυρών δήμων με την εθελοντική συνένωση.
Σήμερα υπάρχουν 914 δήμοι και 120 κοινότητες. Η διοικητική μεταρρύθμιση δεν συνοδεύτηκε από αναλυτική αξιολόγηση των αποτελεσμάτων της. Παρά την παραπάνω έλλειψη υπήρξε θετική υποδοχή της πραγματικότητας που διαμορφώθηκε.
Tο ψήφισμα του τακτικού συνεδρίου της KEΔKE, που πραγματοποιήθηκε στη Pόδο στις 20-24 Oκτωβρίου 1999, αναφέρει ανάμεσα σε άλλα:
[Mε τη νέα πραγματικότητα που έχει δημιουργηθεί στη χώρα μας, μετά την ψήφιση και εφαρμογή του N.2539/97 που υλοποιεί στην πράξη το πρόγραμμα "KAΠOΔIΣTPIAΣ", διαπιστώνει ότι έχουν γίνει σημαντικά θετικά βήματα, αλλά ότι υπάρχουν και πολλά ζητήματα που χρήζουν ακόμα άμεσης επίλυσης.
Για το λόγο αυτό, πρέπει η Kυβέρνηση, τα συλλογικά όργανα και οι υποστηρικτικοί μηχανισμοί της T.A. να αναπτύξουν όλες τις απαραίτητες υποστηρικτικές πολιτικές και να αναλάβουν πρωτοβουλίες οικονομικής ενίσχυσης και υλοποίησης των εξαγγελιών καθώς και τη συνεχή ενημέρωση και πληροφόρηση των νέων O.T.A., ώστε στο συντομότερο δυνατό χρόνο να μεταβληθούν αυτοί σε ισχυρούς και σύγχρονους Δήμους, κύτταρα τοπικής ανάπτυξης και προκοπής.
Επιβεβαιώνει ότι στόχος της Αυτοδιοίκησης παραμένει η παροχή υψηλού επιπέδου υπηρεσιών στους πολίτες και η βελτίωση του βιοτικού τους επιπέδου.
Στην προοπτική της ολοκλήρωσης ενός νέου μοντέλου διοικητικής διάρθρωσης της χώρας και της νέας σχέσης ανάμεσα στις διάφορες βαθμίδες εξουσίας, θεωρούμε ότι πρέπει να ανοίξει η συζήτηση για τα μεγάλα πολεοδομικά συγκροτήματα Αθήνας και Θεσσαλονίκης, καθώς και για την Περιφέρεια.
Αναβάθμιση και επικαιροποίηση του θεσμικού πλαισίου με τεκμήριο αρμοδιότητας υπέρ της Αυτοδιοίκησης και σύνταξη νέου χάρτη για το σύνολο των αρμοδιοτήτων των δράσεων και των λειτουργιών της Αυτοδιοίκησης.
Άμεση αποκέντρωση της φορολογικής εξουσίας στην Tοπική Aυτοδιοίκηση, στα πλαίσια συμφωνημένων κανόνων και όρων και ανάλογα με τη φοροδοτική ικανότητα των πολιτών.
Kατ' εφαρμογή της συνθήκης το Άμστερνταμ που προβλέπει ειδικές πολιτικές για την ισόρροπη ανάπτυξη και σύγκλιση των νησιωτικών περιοχών της Eυρωπαϊκής Ένωσης, την ένταξη όλων των νησιών της Eλλάδας Aιγαίου και Iονίου Πελάγους, στα επιχειρησιακά προγράμματα και τις πρωτοβουλίες του Γ' K.Π.Σ. που προβλέπουν ειδικές πολιτικές και ειδικά μέτρα για την σύγκλιση και συνοχή των κοινωνικών και οικονομικών ανισοτήτων των νησιωτικών περιοχών.
Προτείνεται η δημιουργία υποστηρικτικού - συμβουλευτικού μηχανισμού με την ουσιαστική συμμετοχή της T.A. για την επιτόπια στήριξη των Δήμων και Kοινοτήτων της χώρας σε ζητήματα εφαρμογής νόμων και κανονιστικού πλαισίου που διέπουν τη λειτουργία του O.T.A.]
Σε δειγματοληπτική έρευνα που έγινε για την ΚΕΔΚΕ το 2001 [20/9 με 20/11] (Η Τοπική Αυτοδιοίκηση στον 21ο αιώνα: σύγχρονα προβλήματα και προοπτικές, Θ. Χατζηπαντελής) σε αντιπροσωπευτικό δείγμα 6000 πολιτών στο σύνολο της χώρας, ποσοστό 48,8% των πολιτών συμφωνεί με τη διατύπωση «η διοικητική αναδιάρθρωση της χώρας (σχέδιο Καποδίστριας) οδήγησε στην ενίσχυση της τοπικής αυτοδιοίκησης», ποσοστό 16,7% διαφωνεί ενώ 15,9% δεν τοποθετείται και ποσοστό 18,6% κρατά στάση σχετικής συμφωνίας.
Η εμπειρία της διοικητικής μεταρρύθμισης δεν έγινε δυνατό στην προηγούμενη φάση να γίνει αντικείμενο συστηματικής αξιολόγησης που θα μπορούσε να αναδείξει προβλήματα στη φάση εφαρμογής και να οδηγήσει σε διορθωτικές κινήσεις και παρεμβάσεις. Η εμπειρία του παρελθόντος πρέπει να γίνει οδηγός για τις αποφάσεις του σήμερα. Απαραίτητο στοιχείο της διοικητικής μεταρρύθμισης είναι και η διαδικασία συστηματικής παρακολούθησης και αξιολόγησης της, όπως και η θεσμοθέτηση ισχυρών κινήτρων για την ολοκλήρωση της.
1.2 Η Ελληνική και η Ευρωπαϊκή οπτική
Το Ινστιτούτο Τοπικής Αυτοδιοίκησης στην μελέτη του για το Δήμο του 21ου αιώνα (Επιστημονικός Υπεύθυνος: καθηγητής κ. Δημήτρης Παπούλιας) επισημαίνει στην εισαγωγή:
[...Η Τοπική Αυτοδιοίκηση ως θεσμός αλλά και ως τρέχουσα πραγματικότητα στους Δήμους της χώρας έχει μέχρι σήμερα συσσωρεύσει τεράστια πολιτική και κοινωνική εμπειρία. Θα αρκούσε μια προσεκτική παρακολούθηση του πρόσφατου συνεδρίου της ΚΕΔΚΕ και τα κείμενα παραγωγής ΙΤΑ που εγκρίθηκαν εκεί για να εξαχθεί το ακόλουθο συμπέρασμα: "Η Τοπική Αυτοδιοίκηση (ΤΑ) είναι στο κρισιμότερο σημείο της πορείας της με συσσωρευμένο ένα τεράστιο πλούτο οργανωτικών και διοικητικών εμπειριών. Χρειάζεται όμως επειγόντως μια επανατοποθέτηση της πορείας της ώστε να μπορέσει να είναι περισσότερο αποτελεσματική και χρήσιμη στη διαχείριση των τοπικών ζητημάτων προς όφελος της κοινωνίας των πολιτών". Αυτό μπορεί να γίνει μέσα από τη μελέτη και τη καταγραφή της υπάρχουσας κατάστασης , την κατανόηση των νέων απαιτήσεων από τον οριστικό ευρωπαϊκό προσανατολισμό της χώρας, αλλά και από τα γενικότερα μηνύματα και τις αλλαγές που επιβάλλονται λόγω παγκοσμιοποίησης. Ιδιαίτερα αν συνδυαστεί με τις καινούριες εμπειρίες στον τομέα της ανθρώπινης γνώσης (knowledge) και μάθησης αλλά και στον πλούτο που έχει συσσωρευτεί στα ζητήματα της σύγχρονης διακυβέρνησης (governance) (βλ. Σχήμα 1).
Ανατροφοδότηση
Σχήμα 1. Περιγραφικό διάγραμμα στην αναζήτηση προτάσεων και κανόνων "best practice" δηλαδή μοντέλων και μεταρρυθμιστικής διαδικασίας για το " Δήμο του 21ου αιώνα".
[....Είναι προφανές ότι "η επανατοποθέτηση της πορείας" έχει για γνωστούς λόγους τεράστιες δυσκολίες και χρειάζεται πρωτότυπες και καλά οργανωμένες διαδικασίες. Αυτός είναι ο κύριος λόγος για τον οποίο η αναζήτηση των κύριων χαρακτηριστικών του "Δήμου του 21ου αιώνα", αποκτά μεγάλη σημασία και προτεραιότητα. Αυτή τη κρίσιμη μεταβατική στιγμή ο προσδιορισμός ενός μοντέλου του "Δήμου του Μέλλοντος", μαζί με την περιγραφή της προσπάθειας και των διαδικασιών που χρειάζονται για τη μεταρρύθμιση των θεσμών και των πρακτικών που συνθέτουν το οικοδόμημα της ΤΑ, είναι ένα μεγάλο ζητούμενο από πολιτική και διοικητική άποψη. Τρεις είναι οι εν εξελίξει παράγοντες που ενθαρρύνουν τις αναζητήσεις σε μια τέτοια κατεύθυνση:
1. Η επικείμενη συνταγματική αναθεώρηση που θα μπορούσε να καταστήσει την ΤΑ μέρος αποφασιστικό και ουσιαστικό της Δημόσιας Διοίκησης. Ιδιαίτερα στο σκέλος των σχέσεων με τις τοπικές κοινωνίες και την κοινωνία των πολιτών.
2. Οι υπάρχουσες και αναμενόμενες ρυθμίσεις της πολιτείας μέσω των οποίων η ΤΑ θα μπορούσε να αποκτήσει οικονομική αυτοδυναμία και άλλες ουσιαστικές αρμοδιότητες, οι οποίες θα τις επιτρέψουν να αναπτύξει το ρόλο της σύμφωνα με τους κανόνες της δημοκρατικής πολιτείας και τις απαιτήσεις μιας σύγχρονης κοινωνίας.
3. Μια εδραιωμένη δυναμική στο χώρο της ΤΑ ότι αυτή τη περίοδο μπορούν να συντεθούν όλες οι προηγούμενες εμπειρίες, θεωρητικές και εφαρμοσμένες, σε κάτι καινούριο με βάση ένα μοντέλο για το "Δήμο του Μέλλοντος" , συνοδευόμενο από τις αναλυτικές διαδικασίες και τις πρακτικές εφαρμογές για την υλοποίησή του, που να υπηρετεί τις ανάγκες των πολιτών σε τοπικό επίπεδο. H "πραγματική σύγκλιση" της χώρας, δηλαδή η σύγκλιση του επιπέδου ευημερίας της προς τα επίπεδα ευημερίας των χωρών της ΕΕ, φαίνεται πως περνάει και μέσα από την ανασυγκρότηση της ΤΑ.
Οι τρεις αυτοί εν εξελίξει παράγοντες χρειάζονται ενδυνάμωση, ενίσχυση και εμβάθυνση τόσο από πολιτική άποψη όσο και από την πλευρά των εννοιών και των επιχειρημάτων που πρέπει να αναπτυχθούν την προσεχή περίοδο.]
Η αναζήτηση ενός επιτυχημένου μοντέλου του σύγχρονου Δήμου για τον 21ο αιώνα δεν είναι φυσικά μόνο ελληνικό ζητούμενο.
Στην Ελλάδα, και για τα δύο κόμματα εξουσίας είναι κοινή η διαπίστωση ότι η Τοπική Αυτοδιοίκηση πρέπει να αναλάβει ευρύτερο ρόλο και αρμοδιότητες. Στο κυβερνητικό πρόγραμμα της ΝΔ γίνεται ιδιαίτερη αναφορά στην Τοπική Αυτοδιοίκηση ως θεσμό που ασκεί τις εκτελεστικές δραστηριότητες του κράτους «Στις αποκεντρωμένες και αυτοδιοικούμενες μονάδες μεταφέρεται το σύνολο σχεδόν των εκτελεστικών δραστηριοτήτων του κράτους, ενώ στις κεντρικές υπηρεσίες παραμένει ο επιτελικός σχεδιασμός και ο έλεγχος.», ενώ στις θέσεις του ΠΑΣΟΚ γίνεται ιδιαίτερη αναφορά στις αρμοδιότητες σχεδιασμού και υλοποίησης της τοπικής ανάπτυξης «Ο ισχυρός Δήμος μπορεί και πρέπει να σχεδιάζει και να υλοποιεί την τοπική ανάπτυξη σε συνεργασία με τις τοπικές παραγωγικές δυνάμεις και τις αντιπροσωπεύσεις τους», Ο Συνασπισμός στο Προγραμματικό του Συνέδριο το 2003 αναφέρει σχετικά με την ΤΑ «Στοιχεία του πολιτικού συστήματος της χώρας αποτελούν αναμφίβολα και τα επίπεδα της τοπικής αυτοδιοίκησης. ... τόσο η κατάσταση των σχετικών θεσμών όσο και οι πολιτικές που ασκούνται εντάσσονται πλήρως στη κρίση του όλου συστήματος». Τέλος το ΚΚΕ τοποθετείται δια της Γενικού Γραμματέα του (Ομιλία της ΓΓ της ΚΕ του ΚΚΕ 21/11/2005): «Η τοπική διοίκηση πάντα ήταν τμήμα του καπιταλιστικού πολιτικού συστήματος, ανεξάρτητα από την μορφή και τις αρμοδιότητες που είχε.»
Στο πλαίσιο αυτό είναι κοινή η διαπίστωση αναγκαίων προσαρμογών στη διοίκηση και στην λειτουργία των δήμων ως πολιτικών θεσμών. Για τη ΝΔ η επανίδρυση του Κράτους αναφέρεται σε ευρύτερες διοικητικές αλλαγές «Η βασική πολιτική επιλογή της Νέας Δημοκρατίας για την «επανίδρυση του Κράτους», τη ριζική αναδιοργάνωση και τον πραγματικό εκσυγχρονισμό της Δημόσιας Διοίκησης, βασίζεται στη διαπίστωση και βαθιά επίγνωση ότι η σημερινή Δημόσια Διοίκηση αποτελεί τον κυριότερο περιοριστικό παράγοντα για την πρόοδο της Χώρας. ...Είναι εθνική ανάγκη να ληφθούν αμέσως δραστικά μέτρα για τη ριζοσπαστική μεταρρύθμιση της Δημόσιας Διοίκησης, τον εμπλουτισμό της με νέες οργανωτικές δομές και σύγχρονα μέσα, αλλά και με στελέχη που διαθέτουν ικανότητες υψηλού επιπέδου.» Για το ΠΑΣΟΚ απαιτείται «Νέα ώθηση στον εκδημοκρατισμό της πρωτοβάθμιας αυτοδιοίκησης, άμεση συμμετοχή των πολιτών. Ενίσχυση των δήμων με νέους πόρους και αρμοδιότητες, καθώς και διοικητικός τους εκσυγχρονισμός.»
Στο τακτικό συνέδριο της ΚΕΔΚΕ (Ρόδος 2005) επισημαίνεται ότι η Τοπική Αυτοδιοίκηση πρέπει να αναλάβει πρωταγωνιστικό ρόλο στην τοπική ανάπτυξη με την υλοποίηση μεταρρυθμίσεων.
[Για την Ευρωπαϊκή Αυτοδιοίκηση, η Αποκέντρωση με Αυτοδιοίκηση και η θεσμική αναγνώριση του πρωταγωνιστικού ρόλου της στην τοπική ανάπτυξη, αποτελούν στρατηγική επιλογή για την ενίσχυση της δημοκρατίας, της αξιοπιστίας των αντιπροσωπευτικών και συμμετοχικών θεσμών, της ανταγωνιστικής οικονομικής παρέμβασης, της αειφόρου ανάπτυξης, της επίτευξης της κοινωνικής συνοχής.
Η Αυτοδιοίκηση, με βάση το διεθνές και ευρωπαϊκό πλαίσιο, αλλά κυρίως τα μεγάλα ανοικτά ζητήματα της αποκέντρωσης, της περιφερειακής ανάπτυξης και της ενίσχυσης των περιφερειακών θεσμών στη χώρα μας, έχει θέσει ως στρατηγικό στόχο, το να σχεδιαστεί και να εφαρμοστεί ένας νέος κύκλος μεταρρυθμίσεων με κέντρο την Αυτοδιοίκηση. Μεταρρυθμίσεις που θα καταλήγουν στην θεσμική ολοκλήρωση του θεσμού, θα εναρμονίζουν την Αυτοδιοίκηση με τις σύγχρονες ανάγκες των πολιτών, θα της προσδίδουν τα χαρακτηριστικά ενός σύγχρονου πολιτικού οργανισμού σε ένα αποκεντρωμένο διοικητικό σύστημα.]
Ισχυρός αρνητικός παράγοντας της ανάγκης που περιγράφεται παραπάνω ως στρατηγικός στόχος, αποτελεί μια εμπεδωμένη αντίληψη για την άσκηση της διοίκησης που συνδέεται με την αδυναμία του πολιτικού προσωπικού να καθορίσει ένα τοπικό σύστημα προτεραιοτήτων με τη συμμετοχή των πολιτών μέσα από ανοιχτές πολιτικές λειτουργίες. Συχνά η διοίκηση και τα στελέχη υιοθετούν την άποψη ότι οι αποφάσεις για το ποιες υπηρεσίες πρέπει να παρέχονται πρέπει να προκύπτουν από τις ανάγκες του δήμου ως φορέα παροχής υπηρεσιών, ενώ τα συμφέροντα των πολιτών -όσον αφορά το σύστημα προτεραιοτήτων που θέτουν- έρχονται σε δεύτερη μοίρα. Στο πλαίσιο μιας τέτοιας νοοτροπίας απαιτούνται περισσότερες δαπάνες και μεγαλύτερη ενίσχυση για την αναζήτηση λύσεων παρά προσπάθεια για τη μέγιστη αξιοποίηση των διαθέσιμων πόρων.
Επιπλέον, αν δεν αναπτύσσονται ουσιαστικές, ισχυρές και αποτελεσματικές σχέσεις μεταξύ του δήμου και των ουσιαστικών τοπικών του εταίρων -τοπικών επιχειρήσεων, κοινωνικών οργανώσεων και άλλων οργανισμών του δημόσιου τομέα- ο δήμος δεν μπορεί να ηγηθεί με επιτυχία της τοπικής κοινωνίας. Ενώ με την προσέγγιση της ενδυνάμωσης των σχέσεων με τους άλλους εταίρους (παράγοντες) που δραστηριοποιούνται στην τοπική κοινωνία ο δήμος μπορεί να αναγνωριστεί ως η ηγεμονεύουσα δύναμη στη περιοχή, η εσωστρεφής προσέγγιση μπορεί να οδηγήσει σε φαινόμενα διαφθοράς και κοινωνικής αδικίας.
Στη σειρά ερευνών για την ΚΕΔΚΕ (Θ. Χατζηπαντελής, Τοπική Αυτοδιοίκηση στον 21ο αιώνα: Σύγχρονα προβλήματα και προοπτικές, 2002) η ανάλυση των αποτελεσμάτων οδηγεί στα παρακάτω συμπεράσματα:
[Σχετικά με τα θέματα που σχετίζονται με τις Δημοτικές αρχές είναι έντονη η αίσθηση που υπάρχει στους πολίτες ότι, παρά τις εξαγγελίες για διοίκηση δίχως αποκλεισμούς, αυτοί που τελικά ωφελούνται είναι οι κομματικά και πολιτικά προσκείμενοι στις Δημοτικές αρχές.]
Στο εσωτερικό των ΟΤΑ αξιοσημείωτη είναι
[...η αίσθηση ότι η διοίκηση διακρίνεται από δυσλειτουργία και κομματικές παρεμβάσεις. Περίπου το 70% των επικεφαλής πιστεύει ότι δεν υπάρχει συντονισμός μεταξύ των επιπέδων διοίκησης με αποτέλεσμα την ταλαιπωρία του κοινού. Η θέση αυτή είναι εντονότερη στις αστικές και ημιαστικές περιοχές. Ταυτόχρονα το 50% θεωρεί ότι είναι προβληματική η συνεργασία με την περιφέρεια, θεωρώντας ότι ο γενικός γραμματέας της περιφέρειας λειτουργεί με βάση το πολιτικό συμφέρον της κυβέρνησης. Με τη θέση αυτή συμφωνούν λιγότερο οι επανεκλεγέντες. Οι μισοί επικεφαλής πιστεύουν πώς η διαφορετική κομματική ταυτότητα Δημάρχου και Νομάρχη έχει σαν συνέπεια την μεταξύ τους σύγκρουση με αποτέλεσμα ελλείψεις και δυσλειτουργίες στην άσκηση των καθηκόντων τους. Η αίσθηση αυτή είναι εντονότερη για τους νεοεκλεγέντες επικεφαλής και για τους επικεφαλής κοινοτήτων.]
Σε ένα τέτοιο πλαίσιο, οι πολίτες συχνά είναι αδιάφοροι για τη συμμετοχή στις δημοκρατικές διαδικασίες σε τοπικό επίπεδο, πιθανόν αντικατοπτρίζοντας τη νοοτροπία της εσωστρέφειας.
Όπως λέει ο John Stewart στο Modernizing Local Government
[Η αποτελεσματική τοπική αυτοδιοίκηση είναι απαραίτητη για την καλή διακυβέρνηση της κοινωνίας. Το μοντέλο της κεντρικής κυβέρνησης έρχεται αντιμέτωπο με τα προβλήματα μίας σύνθετης και μεταβαλλόμενης κοινωνίας. Η σκληρή πραγματικότητα γύρω από αυτά τα προβλήματα είναι ότι όλες οι ιδέες, οι γνώσεις και η ολοκληρωμένη προσέγγιση των γεγονότων και της πραγματικότητας δεν βρίσκονται στο κοινοβούλιο και στο γραφείο του πρωθυπουργού. Τα προβλήματα με τα οποία έρχεται αντιμέτωπη μία κοινωνία απαιτούν ένα εξελισσόμενο σύστημα διακυβέρνησης. Μαζί και μια αποτελεσματική τοπική αυτοδιοίκηση, προκειμένου να οικοδομηθεί ένα τέτοιο σύστημα. Η αποτελεσματική διακυβέρνηση αποκτάει αξία ως μέσο εκπλήρωσης των διάφορων αναγκών και στόχων, συσχετίζοντας εθνικές πολιτικές με τοπικές συνθήκες και προωθώντας προτάσεις και καινοτομίες σε τοπικό επίπεδο. Επίσης, η τοπική αυτοδιοίκηση δίνει αξία στο γενικότερο σύστημα διακυβέρνησης, δημιουργώντας δυνατότητες πολυφωνίας στα πλαίσιά του. Από την ποικιλία σε ότι αφορά στην ανταπόκριση και στις πρωτοβουλίες μέσω μιας αποτελεσματικής τοπικής αυτοδιοίκησης, εμπεδώνεται και η λειτουργία του συνολικού συστήματος διακυβέρνησης.
....Μία αποτελεσματική τοπική αυτοδιοίκηση προϋποθέτει τοπικές επιλογές. Προϋποθέτει τοπικές αρχές ικανές να αντεπεξέρχονται σε συγκεκριμένα προβλήματα, να λαμβάνουν υπόψη τις τοπικές συνθήκες και επίσης να επιτρέπουν και προωθούν προγράμματα και καινοτομίες, στηρίζοντας έτσι την ύπαρξη της πολυφωνίας στο κυβερνητικό σύστημα. Ωστόσο, η τοπική αυτοδιοίκηση υπάγεται σε ένα εθνικό σύστημα διακυβέρνησης που εξασφαλίζει την ομοιογένεια μίας κοινωνίας σε εθνικό επίπεδο. Σε κάθε σύστημα διακυβέρνησης πρέπει να επιτευχθεί μία ισορροπία μεταξύ της απαιτούμενης ομοιογένειας και της επιθυμητής πολυφωνίας. Οι απόψεις γύρω από το κατάλληλο σημείο ισορροπίας διίστανται. Είναι ευκολότερο να εντοπίσουμε μία κατάσταση ανισορροπίας, παρά το βέλτιστο σημείο ισορροπίας].
Αποτελεί αυτονόητη αρχή ότι η αποτελεσματική Τοπική Αυτοδιοίκηση πρέπει να ενδιαφέρεται ιδιαίτερα για την ευημερία της περιοχής της, έχοντας στη διάθεσή της τις αρμοδιότητες και πόρους για να την εξασφαλίσει. Πρέπει να αξιοποιεί ιδιαίτερα τη δυνατότητα επιλογών τοπικού χαρακτήρα, διασφαλίζοντας τη δυνατότητα της πολυφωνίας για το συνολικό σύστημα διακυβέρνησης. Πρέπει να επιζητεί την μέγιστη δυνατή αποτελεσματικότητα, η οποία όμως έχει εξελισσόμενο χαρακτήρα. Ο ρόλος της Τοπικής Αυτοδιοίκησης και ο στόχος της επιλογής σε τοπικό επίπεδο πρέπει να βασίζονται σε μία ισχυρή τοπική δημοκρατία. Αυτή επιτρέπει την ενεργή συμμετοχή της κοινωνίας και των πολιτών στη διαδικασία της αυτοδιοίκησης, η οποία πλαισιώνεται από μία έντονη αίσθηση ευθύνης σε τοπικό επίπεδο. Το διοικητικό σύστημα της Τοπικής Αυτοδιοίκησης πρέπει να στηρίζει οικονομικά τις τοπικές επιλογές και την τοπική ευθύνη.
Οι βασικές αδυναμίες εντοπίζονται στα μέσα που χρησιμοποιούνται για την προώθηση αυτών των παραπάνω, στον τρόπο εφαρμογής μιας μεταρρυθμιστικής προσπάθειας και στους περιορισμούς που υπάρχουν γύρω από τους στόχους της. Εξάλλου, πρέπει να συγκεκριμενοποιηθούν οι σχέσεις κεντρικής κυβέρνησης και ΟΤΑ, ενώ χρειάζονται και δραστικές αλλαγές στον τρόπο χρηματοδότησης των ΟΤΑ.
Ο δημοτικός και κοινοτικός κώδικας καθορίζει ως αρμοδιότητα των δήμων και των κοινοτήτων (Άρθρο 75.Ι/ Ν3463/2006):
[Οι δημοτικές και οι κοινοτικές αρχές διευθύνουν και ρυθμίζουν όλες τις τοπικές υποθέσεις, σύμφωνα με τις αρχές της επικουρικότητας και της εγγύτητας, με στόχο την προστασία, την ανάπτυξη και τη συνεχή βελτίωση των συμφερόντων και της ποιότητας ζωής της τοπικής κοινωνίας.]
Αυτές οι αρμοδιότητες συνήθως συνεισφέρουν στην κοινωνική ευημερία. Επίσης ο ίδιος Νόμος αναθέτει στις τοπικές αρχές την ευθύνη εκπόνησης επιχειρησιακού προγράμματος (Άρθρο 203)
[Στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων τους και για την εκπλήρωση της αποστολής τους, οι Δήμοι, οι Κοινότητες και οι Σύνδεσμοι εκπονούν επιχειρησιακά προγράμματα. Το επιχειρησιακό πρόγραμμα περιέχει ένα συνεκτικό σύνολο αξόνων προτεραιότητας για δράσεις τοπικής ανάπτυξης και αποσκοπεί στην υλοποίηση του αναπτυξιακού σχεδιασμού των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης.]
Επιπλέον στο άρθρο 206 εξειδικεύει το περιεχόμενο του επιχειρησιακού προγράμματος ως εξής:
[1. Στο επιχειρησιακό πρόγραμμα καθορίζονται οι στρατηγικοί στόχοι, οι προτεραιότητες της τοπικής ανάπτυξης, καθώς και η οργάνωση των υπηρεσιών των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης και των επιχειρήσεών τους, με παράλληλη εξειδίκευση των δράσεων της τετραετίας για την επίτευξη των στόχων αυτών.
2. Η πρόβλεψη χρηματοδότησης όλων των δράσεων που περιλαμβάνονται στο επιχειρησιακό πρόγραμμα αναφέρεται σε υφιστάμενες πηγές χρηματοδότησης.
3. Το επιχειρησιακό πρόγραμμα, μετά τον έλεγχο νομιμότητας για την τήρηση της διαδικασίας κατάρτισής του από την Περιφέρεια, εξειδικεύεται σε Ετήσιο Πρόγραμμα Δράσης των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης και διακεκριμένα Ετήσια Προγράμματα Δράσης των δημοτικών ή κοινοτικών κοινωφελών επιχειρήσεων, δημοτικών ή κοινοτικών ανωνύμων εταιρειών, των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου και των δημοτικών ή κοινοτικών ιδρυμάτων τους. Αντίστοιχη ετήσια εξειδίκευση απαιτείται και για το επιχειρησιακό πρόγραμμα των Συνδέσμων.
4. Μέρος του Ετήσιου Προγράμματος Δράσης είναι το ετήσιο τεχνικό πρόγραμμα του άρθρου 208.]
Σχετικά με το σύστημα προτεραιοτήτων από την πλευρά των αιρετών αποτυπώθηκαν οι θεματικές προτεραιότητες της διοίκησης στο σύνολο της θητείας και για τον πρώτο χρόνο (Θ. Χατζηπαντελής [όπως παραπάνω, 2002]):
[Τομείς ιδιαίτερης προσοχής αναδεικνύονται οι γενικές υπηρεσίες -καθαριότητα, ύδρευση, περιβάλλον, δημοτικά έργα- για το σύνολο σχεδόν των ΟΤΑ (σχεδόν 94%). Ενδιαφέρον παρουσιάζει ότι διακρίνεται ένα 5% των ΟΤΑ που το σύστημα προτεραιότητας του στοχεύει σε υπηρεσίες αστικού τύπου -φύλαξη σχολείων, ΚΑΠΗ, κυκλοφοριακό, συγκοινωνίες. Ιδιαίτερες διαφορές έχουμε για τις αστικές περιοχές στον τομέα της κυκλοφορίας και στις αγροτικές και ημιαστικές στην ύδρευση-αποχέτευση.
Για το 20% των επικεφαλής αποτελεί προτεραιότητα για τον πρώτο χρόνο η πίεση προς την κυβέρνηση για την ολοκλήρωση παρεμβάσεων μεγάλης κλίμακας με εντονότερη την κατεύθυνση αυτή στις κοινότητες και τις αγροτικές περιοχές, για το 15% η εσωτερική οργάνωση, ο εκσυγχρονισμός του ΟΤΑ. Ακολουθεί η ύδρευση-αποχέτευση για το 14% και την πρώτη τετράδα συμπληρώνει με 12% η εξυπηρέτηση των πολιτών για θέματα καθημερινότητας. Τελευταίες αξιολογικά είναι πρωτοβουλίες για τον τουρισμό, τη διαχείριση υδάτινων πόρων και τον πολεοδομικό, χωροταξικό σχεδιασμό. Για όσους προέρχονται από την αντιπολίτευση του ΟΤΑ πρώτη προτεραιότητα αποτελεί η εσωτερική οργάνωση του ΟΤΑ ενώ για τους υπόλοιπους (επανεκλεγέντες και νεοεκλεγέντες) η πίεση για ολοκλήρωση παρεμβάσεων μεγάλης κλίμακας.
Τα παραπάνω εξειδικεύονται στη διεκδίκηση συγκοινωνιακών παρεμβάσεων ιδιαίτερα έντονα στις αστικές περιοχές και παρεμβάσεων αναπτυξιακού χαρακτήρα με αιχμή την απασχόληση στο σύνολο των ΟΤΑ. Η ολοκλήρωση των υποδομών αποτελεί αιχμή για τις αγροτικές και ημιαστικές περιοχές.]
Το κυριότερο πρόβλημα που αναδεικνύεται είναι η μη-ύπαρξη σαφούς ιεραρχημένου συστήματος προτεραιοτήτων. Σχεδόν το σύνολο θέτει ως προτεραιότητες τις γενικές υπηρεσίες ενώ μόνο ένα μικρό ποσοστό (5%) στοχεύει σε υπηρεσίες αστικού τύπου. Η διαμεσολαβητική σχέση προς την κυβέρνηση αποτελεί προτεραιότητα για το 20% των επικεφαλής των ΟΤΑ ενώ ποσοστό 15% θέτει ως προτεραιότητα τον εκσυγχρονισμό του ΟΤΑ.
Αν και σε όλες τις χώρες επισημαίνεται στον ένα ή στον άλλο βαθμό ότι η Αυτοδιοίκηση πρέπει να ασχολείται με τη βελτίωση της οικονομικής, κοινωνικής και περιβαλλοντικής κατάστασης της περιοχής ευθύνης της, για κάποιες χώρες η Αυτοδιοίκηση πρέπει να ασχολείται με όσα θέματα της ανατίθενται από το νόμο ενώ για κάποιες πρέπει να ασχολείται με όσα θέματα δεν ανατίθενται σε κάποιον άλλο φορέα από το νόμο. Σχετικά με αυτή τη διάκριση το ελληνικό σύνταγμα (Άρθρο 102.1) αναφέρει:
[Η διοίκηση των τοπικών υποθέσεων ανήκει στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης πρώτου και δευτέρου βαθμού. Υπέρ των οργανισμών συντρέχει τεκμήριο αρμοδιότητας για τη διοίκηση των τοπικών υποθέσεων. Νόμος καθορίζει το εύρος και τις κατηγορίες των τοπικών υποθέσεων καθώς και την κατανομή τους στους επιμέρους βαθμούς. Με νόμο μπορεί να ανατίθεται στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης η άσκηση αρμοδιοτήτων που συνιστούν αποστολή του Κράτους] (υπογράμμιση δική μας).
Ενώ η Τοπική Αυτοδιοίκηση θεωρείται υπεύθυνη για την άσκηση κρατικών αρμοδιοτήτων σε τοπικό επίπεδο, πολλές από τις οποίες ανατίθενται από το Νόμο, υπάρχει παράλληλα το ζήτημα της τοπικής επιλογής και της τοπικής ιδιαιτερότητας αφού η Τοπική Αυτοδιοίκηση είναι πολιτικός θεσμός που νομιμοποιείται από καθολική και μυστική ψηφοφορία. Ιστορικά μια από τις δύο αντιλήψεις (αυτοδιοίκηση - τοπικός κρατικός διεκπεραιωτής ή αυτοδιοίκηση -αυτόνομος πολιτικός θεσμός με αποκλειστικές αρμοδιότητες σχεδιασμού) κυριαρχεί, ανάλογα με το πλαίσιο αναφοράς.
Γύρω από αυτό το θέμα έχουν κατά καιρούς εξελιχθεί, με μικρότερη ή μεγαλύτερη ένταση, ποικίλες διαμάχες, ξεκινώντας από την ελληνική μεταπολιτευτική παράδοση των εκλεγμένων δημάρχων και κοινοταρχών της Αριστεράς, που αντιλαμβάνονταν την Αυτοδιοίκηση ως ένα προνομιακό χώρο άσκησης αντιπολίτευσης σε μια συντηρητική κυβέρνηση, μέχρι τις σημερινές θέσεις των δύο κομμάτων εξουσίας που ξεχωρίζουν στο επίπεδο των διακηρύξεων. Για το θέμα αυτό ο Stewart (Modernizing Local Government) αναφέρει:
[...Οι τοπικές αρχές είναι υπεύθυνες για την παροχή μίας σειράς υπηρεσιών, πολλές από τις οποίες προβλέπει η νομοθεσία σε εθνικό επίπεδο. Παρ' όλα αυτά, οι ΟΤΑ είναι επίσης πολιτικοί θεσμοί που συγκροτούνται με τοπικές εκλογές, με τη δυνατότητα της ύπαρξης τοπικής επιλογής και «τοπικής φωνής». Στα πλαίσια των παραμέτρων που ορίζονται από αυτές τις συνθήκες, μπορεί να αποδοθεί διαφορετική έμφαση στο ρόλο της τοπικής αυτοδιοίκησης. Οι τοπικές αρχές μπορούν να αντιμετωπιστούν ως διαμεσολαβητές για την παροχή μίας υπηρεσίας... Μπορούν, ωστόσο, να αντιμετωπιστούν και ως πολιτικοί θεσμοί που συγκροτούνται για την τοπική αυτο-κυβέρνηση, με ευθύνες για την περιοχή τους, πολύ ευρύτερες από την απλή παροχή υπηρεσιών. (Stewart, 2000a, σελ. 26)]
Στο μεγαλύτερο μέρος της Ευρώπης οι τοπικές αρχές είναι πρωτίστως και κυρίως αυτοδιοικούμενες κοινότητες. Έχουν εξουσία γενικών αρμοδιοτήτων ή την εξουσία να ενεργούν εκ μέρους των κοινοτήτων τους, πέρα από τις αρμοδιότητες που παρέχονται από τη νομοθεσία σε εθνικό επίπεδο. Αυτή η εξουσία δεν είναι κάτι πρόσθετο, σε σχέση με τις ήδη υπάρχουσες αρμοδιότητες, αλλά πηγάζει από την έννοια της Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Οι τοπικές αρχές ως αυτοδιοικούμενες κοινότητες έχουν το φυσικό δικαίωμα να ενεργήσουν εκ μέρους των τοπικών κοινοτήτων, εκτός από τις περιπτώσεις όπου ο νόμος απαγορεύει ρητά κάτι τέτοιο. Όπως έγραψε και ο Philip Blair, στέλεχος της ΕΕ, η εξουσία των γενικών αρμοδιοτήτων:
[στηρίζει την έννοια του δήμου ως μία γενική πολιτική αρχή, η οποία αυτενεργεί για την αύξηση του κοινωνικού πλούτου και την αντιμετώπιση των προβλημάτων που προκύπτουν στην τοπική κοινωνία. Ενθαρρύνει τους πολίτες να αντιμετωπίζουν την τοπική αρχή όχι ως έναν από τους πολλούς διαμεσολαβητές, οι οποίοι αναλαμβάνουν τη διεκπεραίωση διαχειριστικών εργασιών, αλλά ως συλλογική έκφραση της τοπικής κοινωνίας (collectivité locale) στην οποία απευθύνονται πρώτα για κάθε δυσκολία που προκύπτει. (Blair, 1991, σελ. 51)]
Η σημαντικότερη συνέπεια μια τέτοιας αντίληψης είναι η εξής: Η ταυτότητα της τοπικής αρχής καθορίζεται από την κοινότητα που εκπροσωπεί και όχι από τις υπηρεσίες που παρέχονται. Άρα οι τοπικές αρχές πρέπει να συγκροτηθούν με βάση την «κοινότητα ταυτότητας» με μια ευρεία έννοια της.
Σε ότι αφορά στην παροχή υπηρεσιών, υπάρχει μεγαλύτερη έμφαση στη συνεργασία με άλλες δημόσιους φορείς και οργανισμούς. Η τοπική ηγεμονία είναι μία ευρύτερη έννοια από την αρμοδιότητα για την παροχή υπηρεσιών. Ένας τέτοιος ρόλος σημαίνει ότι οι αρχές ενδιαφέρονται για την κοινωνική ευημερία, η οποία είναι πολύ γενικότερη από την παροχή υπηρεσιών. Βέβαια, οι υπηρεσίες παραμένουν σημαντικές για την εξασφάλιση αυτής της ευημερίας.
Οικονομικές περικοπές και περιορισμοί αναγκάζουν συχνά τις τοπικές αρχές να στραφούν στην αναζήτηση άλλων πόρων και άλλων εταίρων, οι οποίοι διαθέτουν τους οικονομικούς πόρους για την αντιμετώπιση των προβλημάτων της κοινωνίας. Τέτοιες εξελίξεις οδηγούν στην αμφισβήτηση της δυνατότητας ύπαρξης αυτόνομης αρχής ή μίας αρχής που θα αναλάβει πλήρως όλες τις υποχρεώσεις μέσω της οργάνωσης και των πόρων της.
Πολλές αστικές και μη περιοχές έχουν αντιμετωπίσει και αντιμετωπίζουν σημαντικές οικονομικές αλλαγές. Πόλεις που η οικονομία τους στηριζόταν σε οικονομικούς κλάδους που σήμερα είναι σε κρίση, (όπως τα ναυπηγεία ή η υφαντουργία) είδαν τις οικονομίες τους να καταρρέουν. Σε πολλές πόλεις, τα εμπορικά κέντρα παρακμάζουν λόγω της ανάπτυξης εμπορικών κέντρων έξω από αυτές. Οι νέες τεχνολογίες αποτελούν απειλή, αλλά δίνουν όμως και νέες ευκαιρίες. Οι περιοχές που βρίσκονται σε στρατηγικές τοποθεσίες αντιμετωπίζουν απειλές για το περιβάλλον τους, καθώς και την κοινωνική και φυσική τους υπόσταση. Οι μη αστικές περιοχές αντιμετωπίζουν νέες προκλήσεις στον αγροτικό τομέα και δυσκολίες από τις βιομηχανίες που εγκαθίστανται στους χώρους τους. Οι οικονομικές αλλαγές συνοδεύονται από κοινωνικά προβλήματα, καθώς το κόστος κάθε οικονομικής αλλαγής δεν επιμερίζεται ισομερώς στις διάφορες κοινωνικές ομάδες. Η φυσιογνωμία και οι ιδιαίτερες συνθήκες που διαμορφώνονται από προγενέστερες ανάγκες έρχονται αντιμέτωπες με τις κοινωνικές και οικονομικές αλλαγές.
Κάθε πόλη, κάθε μεγάλο αστικό κέντρο και κάθε αγροτική περιοχή οφείλει να εντοπίσει νέες ευκαιρίες και ρόλους. Αυτές οι ευκαιρίες και οι ρόλοι διαφέρουν από περιοχή σε περιοχή, καθώς κάθε περιοχή έχει τη δική της κληρονομιά, τις δικές της δεδομένες συνθήκες και δυνατότητες για το μέλλον. Μερικές πόλεις και αστικά κέντρα φιλοδοξούν να αναλάβουν έναν ευρύτερο ρόλο. Άλλες περιοχές επιδιώκουν να γίνουν επίκεντρο ενδιαφέροντος για την περιοχή τους. Κάποιες περιοχές θεωρούν ότι μπορούν να προσφέρουν περισσότερα ως πολιτιστικά κέντρα. Άλλες εκμεταλλεύονται τις ευκαιρίες που απορρέουν από τις νέες τεχνολογίες. Άλλες ενδιαφέρονται για την αναβίωση του κέντρου της πόλης τους. Άλλες φροντίζουν για την αρμονική οικονομική ανάπτυξη σε συνάρτηση με το σεβασμό του φυσικού περιβάλλοντος. Η κρατική παρέμβαση πρέπει να θέσει ένα πλαίσιο μέσα στο οποίο θα είναι δυνατή η επεξεργασία των στοιχείων για το μέλλον των αστικών και αγροτικών περιοχών. Αλλά η κεντρική κυβέρνηση δεν είναι ικανή από μόνη της να καθορίσει το μέλλον κάθε περιοχής. Το μέλλον είναι ένα θέμα που πρέπει να αντιμετωπίζεται σε τοπικό επίπεδο. Ωστόσο, ούτε οι τοπικές αρχές μπορούν να δράσουν εντελώς αυτόνομα. Απαιτείται η ύπαρξη συνεργασίας φορέων του δημόσιου τομέα, η κινητοποίηση του ιδιωτικού τομέα και των τοπικών κοινοτήτων, καθώς και η διάθεση για πληροφόρηση γνώση και υιοθέτηση νέων ιδεών μέσα από την ενθάρρυνση εμπειριών σε διάφορα θέματα.
Τα προβλήματα του εκσυγχρονισμού της Αυτοδιοίκησης δεν λύνονται μόνο με αλλαγές στις πολιτικές και οργανωτικές δομές. Η κύρια διαπίστωση είναι ότι πρέπει να ξεκαθαριστούν οι αρμοδιότητες μεταξύ των διακριτών επιπέδων εξουσίας. Να αντιληφθεί δηλαδή η κυβέρνηση ότι πρέπει να προχωρήσει σε αναδιάρθρωση ολόκληρου του διοικητικού συστήματος ξεκινώντας από το κεντρικό επίπεδο διοίκησης. Αυτό πρέπει να αποκτήσει χαρακτήρα συντονισμένης διοίκησης και να μην είναι απλά ένα άθροισμα υπουργείων που μερικές φορές γίνονται αυτονομημένα κέντρα αποφάσεων. Επιπλέον, η κυβέρνηση πρέπει να υιοθετήσει μια προσέγγιση διαβούλευσης με την Αυτοδιοίκηση με σκοπό αμοιβαία κατάκτηση εμπειριών και γνώσεων. Να ξεπεράσει τη νοοτροπία «τα ξέρω όλα και έχω πάντα δίκαιο» και άρα μέσω διαταγών και ελέγχων μπορώ να επιβάλλω τις θέσεις μου, και να μεταφέρει ουσιαστικές αρμοδιότητες στην Αυτοδιοίκηση, αρμοδιότητες που αφορούν τη λεγόμενη κοινωνική ευημερία της περιοχής.
Χωρίς αμφιβολία πρέπει να γίνει και το ανάποδο. Η Αυτοδιοίκηση δεν είναι ένα διαφορετικό Κράτος μέσα σε ένα Κράτος. Είναι ένα κομμάτι του συνολικού συστήματος διακυβέρνησης και πρέπει να εντάσσεται οργανικά σε αυτό. Δεν μπορεί να είναι ούτε χαράκωμα της κοινοβουλευτικής αντιπολίτευσης ούτε χειροκροτητής της κυβέρνησης. Πρέπει να κατακτήσει ένα αυτόνομο ρόλο διαμόρφωσης της καθημερινής πολιτικής και των προτεραιοτήτων για το χώρο ευθύνης της, ρόλο που να βασίζεται σε μια κεντρική πολιτική αποκέντρωσης αποφάσεων και πόρων.
Συχνά οι κυβερνήσεις απαξιώνουν την Αυτοδιοίκηση θεωρώντας ότι στη πλειονότητα των περιπτώσεων χαρακτηρίζεται από δυσλειτουργίες, διαφθορά και μια νοοτροπία διοίκησης προσηλωμένη στα προσωπικά συμφέροντα των αιρετών και όχι στα συμφέροντα των πολιτών, καθώς και από σχεδιασμό πολιτικών με γνώμονα τις απαιτήσεις των αιρετών και όχι τις απαιτήσεις των πολιτών.
Όμως, σε σειρά ερευνών γνώμης η Τοπική Αυτοδιοίκηση θεωρείται ο πλησιέστερος θεσμός προς τον πολίτη αλλά και ταυτόχρονα θεσμός με χαρακτηριστικά διαφθοράς και επιλεκτικών αποφάσεων. Ενδεικτικά αναφερόμαστε στη σειρά πανελλαδικών ερευνών για την ΚΕΔΚΕ (2000-2002) (ΑΠΘ, Θεόδωρος Χατζηπαντελής) από τις οποίες προκύπτει:
[Από τους εκπροσώπους μας στα διάφορα επίπεδα εξουσίας ο Δήμαρχος είναι αυτός που με τις ενέργειές του, τις θέσεις του και την στάση του αντιπροσωπεύει περισσότερο από κάθε άλλο τους πολίτες. Η απήχησή του είναι ιδιαίτερα έντονη σε πολίτες χαμηλού και μεσαίου μορφωτικού επιπέδου, στις ηλικιακές ομάδες άνω των 50 ετών και σε περιοχές που δεν είναι διοικητικές και πολιτικές έδρες και κατά συνέπεια εκφράζει το επίπεδο εξουσίας που είναι πιο προσιτό και πιο άμεσο στους κατοίκους των περιοχών αυτών. Στην δεύτερη θέση βρίσκεται ο Μητροπολίτης του οποίου τα χαρακτηριστικά αντιπροσώπευσης είναι παρόμοια με αυτά της Εκκλησίας ως θεσμού. Είναι ιδιαίτερα αποδεκτός από τα άτομα μεγάλης ηλικίας, τις γυναίκες και τους κατοίκους των πρωτευουσών των νομών. Ακολουθούν οι Δημοτικοί σύμβουλοι που τα χαρακτηριστικά αντιπροσώπευσης είναι ποιοτικά όμοια με αυτά του Δημάρχου, και ο Νομάρχης που έχει μεγάλη απήχηση στις πρωτεύουσες των Νομών και στις αγροτικές περιοχές όπου μετά τον Δήμαρχο εκφράζει το επίπεδο εξουσίας που βρίσκεται πιο κοντά στους κατοίκους των περιοχών αυτών.
Ιδιαίτερη σημασία αποδίδουν οι πολίτες σε θέματα καθημερινότητας τα οποία τους αφορούν άμεσα και καθορίζουν τον τρόπο και την ποιότητα ζωής κάθε περιοχής. Σχεδόν τρία τέταρτα των πολιτών συμφωνεί ότι πρέπει να «ξεκινήσουμε από τα μικρά καθημερινά θέματα». Για τα δύο τρίτα των πολιτών τα έργα που εκτελούνται είναι περισσότερο «έργα βιτρίνας» με σκοπό την προσωπική προβολή και όχι την επίλυση των προβλημάτων της περιοχής. Έντονα εκφράζεται και η δυσαρέσκεια των πολιτών για τη στάση της (εκάστοτε) Κυβέρνησης απέναντι στα ζητήματα της αυτοδιοίκησης αφού η πλειοψηφία πιστεύει, ότι με την στάση και τις αποφάσεις της υποβαθμίζει το ρόλο του Δημάρχου και του Δημοτικού συμβουλίου αναφορικά με ζητήματα που σχετίζονται με την τοπική κοινωνία.]
Αντίστοιχα στη σχετική έρευνα για το ΙΤΑ (Τάσεις MRB 12/05), η Τοπική Αυτοδιοίκηση τοποθετείται από τους πολίτες στη 10η θέση ως προς το βαθμό επιρροής στην εξέλιξη των πραγμάτων στη χώρα (ανάμεσα σε 16 αναφερόμενους θεσμούς/οργανισμούς). Ποσοστό 22,8% των πολιτών θεωρεί ότι σίγουρα επηρεάζει (η Τοπική Αυτοδιοίκηση) και ποσοστό 29,4% ότι μάλλον επηρεάζει. Όταν οι πολίτες ερωτώνται σε σχέση με την ανάγκη επιρροής, θετική γνώμη εκφράζει ποσοστό 70,6% (37.4% σίγουρα θα έπρεπε να επηρεάζουν, 33,2% μάλλον θα έπρεπε να επηρεάζουν). Όσο και αν φαίνεται μεγάλο το παραπάνω ποσοστό είναι εντυπωσιακό ότι ποσοστό 6,7% απαντά ότι δεν θα έπρεπε να επηρεάζουν (θεωρώντας υπερβολικό προφανώς το βαθμό επιρροής) και 29,7% απαντά ότι ούτε θα έπρεπε, ούτε δεν θα έπρεπε (θεωρώντας προφανώς το βαθμό επιρροής επαρκή). Στην ερώτηση αυτή η Τοπική Αυτοδιοίκηση τοποθετείται στην 5η θέση (αμέσως μετά την κυβέρνηση, το κοινοβούλιο τον « Έλληνα πολίτη» και τα πολιτικά κόμματα). Στην ίδια έρευνα η Τοπική Αυτοδιοίκηση τοποθετείται στη 9η θέση όσον αφορά το βαθμό εμπιστοσύνης προς του θεσμούς, λίγο κάτω από την εκκλησία και λίγο πάνω από τα πολιτικά κόμματα.
1.3 Ο νέος ρόλος της Τοπικής Αυτοδιοίκησης στο πλαίσιο μιας συνολικής διοικητικής μεταρρύθμισης
Οι βασικές επιλογές μιας συνολικής Διοικητικής Μεταρρύθμισης, που οδηγούν και σε ένα καινούριο ρόλο της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, με βάση τις αρχές της εγγύτητας, της επικουρικότητας, της εδαφικής και της κοινωνικής συνοχής και με βάση την ελληνική και την ευρωπαϊκή εμπειρία, καθώς και την προηγούμενη συνταγματική αναθεώρηση, είναι οι ακόλουθες:
1. Η Κεντρική Δημόσια Διοίκηση ενισχύει τις επιτελικές δομές και λειτουργίες της στην κατεύθυνση του «κράτους-στρατηγείου», αποσυγκεντρώνει και αποκεντρώνει αρμοδιότητες, πόρους και μέσα, στο περιφερειακό και στο τοπικό επίπεδο και στηρίζει σύμφωνα με τις συνταγματικές επιταγές την Πρωτοβάθμια και τη Δευτεροβάθμια Τοπική Αυτοδιοίκηση, για την ανάληψη της εφαρμογής των εθνικών δημόσιων πολιτικών και τη διοίκηση των τοπικών υποθέσεων.
2. Στο περιφερειακό επίπεδο συγκροτείται η Περιφερειακή Αυτοδιοίκηση (β΄ βαθμός Τ.Α.) με την εκλογή των οργάνων της, με τη διατήρηση των νομαρχιών ως διαμερισμάτων και με αρμοδιότητες: το σχεδιασμό και την εφαρμογή των περιφερειακών αναπτυξιακών προγραμμάτων, την περιφερειακή εξειδίκευση των εθνικών πολιτικών και τη μελέτη-κατασκευή-συντήρηση των έργων περιφερειακής και νομαρχιακής κλίμακας. Κύρια νομιμοποιητική βάση της Περιφερειακής Αυτοδιοίκησης είναι η αρμοδιότητές της στον αναπτυξιακό σχεδιασμό.
Θεωρούμε εύλογη τη γεωγραφική αναπροσαρμογή των ορίων των σημερινών Περιφερειών με κατεύθυνση τη μείωση του αριθμού τους.
3. Στο ζήτημα της διοίκησης των Μητροπολιτικών Λειτουργιών, διερευνούμε τα διάφορα εναλλακτικά σενάρια, με βάση και τη σχετική μελέτη του ΙΤΑ, υπογραμμίζοντας αυτό που τονίζει η μελέτη για την ανάγκη ενός Μητροπολιτικού Συγκροτήματος:
[Η θεσμική μεταρρύθμιση στα δύο μητροπολιτικά συγκροτήματα πρέπει να αντιμετωπιστεί ως ένα σύνθετο Σύστημα διοίκησης, διαχείρισης, εταιρικών σχέσεων, δικτύωσης και επικοινωνίας, με άλλα λόγια ως ένα συστημικό ζήτημα του οποίου πρέπει να αποσαφηνιστούν η στρατηγική και οι προϋποθέσεις μετάβασης].
4. Λιγότεροι και ισχυροί Δήμοι, ικανοί να ανταποκριθούν στις σύγχρονες απαιτήσεις και έτοιμοι να υποδεχθούν διευρυμένες αρμοδιότητες στους τομείς της παιδείας, της υγείας, της απασχόλησης, του περιβάλλοντος, των συγκοινωνιών.
Οι παραπάνω διοικητικές μεταρρυθμίσεις συνοδεύονται από Φορολογική Αποκέντρωση, χωρίς πρόσθετους φόρους, σε συνδυασμό με μεταφορά αρμοδιοτήτων στον πρώτο και δεύτερο βαθμό Τοπικής Αυτοδιοίκησης.
Επομένως, η Αποκέντρωση δεν είναι ζήτημα της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, είναι κεντρικό πολιτικό ζήτημα της Χώρας.
1.4 Γενικοί θεματικοί άξονες ενός μεταρρυθμιστικού προγράμματος
Οι γενικοί θεματικοί άξονες ενός μεταρρυθμιστικού προγράμματος που περιγράφουν τα ζητούμενα για τον «λειτουργικό εκσυγχρονισμό» ή την «επανίδρυση» σχηματοποιούνται σε τρεις κεντρικές προτεραιότητες:
- Την εδραίωση της «τοπικής ηγεμονίας» με την έννοια της ανάδειξης πολιτικού προσωπικού που οδηγείται σε αποφάσεις με γνώμονα τα συμφέροντα της τοπικής κοινωνίας και όχι τα συμφέροντα του πολιτικού προσωπικού και την υιοθέτηση του στρατηγικού σχεδιασμού
- Τη δημοκρατική αναγέννηση με την έννοια της ενίσχυσης συμμετοχικών θεσμών και της πολιτικής αντιπροσώπευσης που οδηγούν στη διαβουλευτική δημοκρατία, που διευρύνει την αντιπροσωπευτική και την συμμετοχική δημοκρατία
- Τη αποτελεσματικότητα της διαχείρισης με την υιοθέτηση της «διοίκησης βέλτιστων πρακτικών» και της «διοίκησης ολικής ποιότητας».
Με κεντρικό σύνθημα «διοίκηση για τον πολίτη με συμμετοχή του πολίτη στο σχεδιασμό και στις αποφάσεις».
Φυσικά οι τρεις αυτές προτεραιότητες δεν είναι ασύνδετες. Η εδραίωση της «τοπικής ηγεμονίας» είναι πολύπλευρο ζητούμενο. Περιέχει την ποιότητα του διαθέσιμου πολιτικού προσωπικού, τις διαδικασίες ανάδειξης των υποψηφίων, το ρόλο του πολιτικού προσωπικού στο εσωτερικό του θεσμού, την «αντιπροσωπευτικότητα» ως προς το εκλογικό σώμα και την «αντιπροσώπευση» ως θεμελιώδη έννοια στην άσκηση του ρόλου του πολιτικού προσωπικού, τελικά δηλαδή τις πολιτικές λειτουργίες.
Για το θέμα της προσλαμβανόμενης ποιότητας στη διοίκηση αναφερθήκαμε παραπάνω. Υπάρχει ένα επιπλέον στοιχείο. Επειδή η Τοπική Αυτοδιοίκηση ως πολιτικός θεσμός αποτελεί αντικείμενο ανταγωνισμού των πολιτικών κομμάτων είναι αναγκαίο να συνυπολογιστούν οι διαδικασίες στο εσωτερικό των κομμάτων. Στο εσωτερικό των κομμάτων είναι σημαντικό το αίτημα για την αναλογική μεταχείριση του πολιτικού προσωπικού διαφόρων κατηγοριών. Το πολιτικό προσωπικό της κεντρικής σκηνής (η κομματική ηγεσία και η κοινοβουλευτική ομάδα) θέλει να εξασφαλίζει ειδική μεταχείριση σε σχέση με το υπόλοιπο πολιτικό προσωπικό. Οι βουλευτές μπορούν να είναι υποψήφιοι για την αυτοδιοίκηση χωρίς να υποχρεωθούν να παραιτηθούν ενώ οι αιρετοί (δήμαρχοι και νομάρχες) πρέπει να παραιτηθούν για να διεκδικήσουν την εκλογή τους στο κοινοβούλιο. Οι εσωτερικές ρυθμίσεις των κομμάτων για το ασυμβίβαστο εκλογής των στελεχών τους σε κομματικές θέσεις ή όσον αφορά τη διεκδίκηση δημόσιων θέσεων είναι επίσης πιο φιλικές προς τους βουλευτές σε σχέση με τα στελέχη της αυτοδιοίκησης ή άλλα στελέχη των κομμάτων. Τα κόμματα, παρά την αρχή «ένα μέλος-μια ψήφος» έχουν λειτουργίες σύγκρουσης και διαβούλευσης πολιτικών ελίτ που υπάρχουν συγκροτημένες στο εσωτερικό τους. Σχετικό με τη λειτουργία αυτών των πολιτικών ελίτ είναι το παρακάτω, πάλι από την Καθημερινή (13/10/2002)
«Τα κομματικά επιτελεία αγωνίζονται από προχθές το βράδυ να κερδίσουν τη μάχη των εντυπώσεων, αλλά στο επίπεδο των τοπικών κοινωνιών το διακύβευμα είναι η ίδια η τοπική εξουσία. Αν και οι νομάρχες και οι δήμαρχοι συνεχίζουν σε σημαντικό βαθμό να εξαρτώνται από τα κεντρικά κομματικά επιτελεία, είναι εδώ και χρόνια σαφής η τάση τους να χειραφετηθούν, στηριζόμενοι στα δικά τους τοπικά δίκτυα επιρροής.
Οι τοπικές κοινωνίες, με τα ιδιαίτερα συμφέροντα και τις αντιθέσεις τους, ευνοούν αυτή την τάση. Δεν είναι τυχαίο, άλλωστε, ότι οι αντίστοιχες κομματικές οργανώσεις και τα πελατειακά δίκτυα των βουλευτών σε κάθε νομό λειτουργούν περισσότερο ως εκφραστές των τοπικών αντιθέσεων και λιγότερο ως ιμάντες επιβολής των αποφάσεων της κομματικής ηγεσίας.
Η παντοδυναμία των κεντρικών κομματικών επιτελείων είναι παρελθόν, αλλά από την άλλη πλευρά δεν είναι δυνατόν να επικρατήσει και το στενά τοπικό κριτήριο. Ουσιαστικά διαμορφώνεται από τα πράγματα μια νέα ισορροπία, η οποία δεν είναι πάντα λειτουργική και αποτελεσματική, αλλά δεν θα μπορούσε να γίνει κι αλλιώς. Ακριβώς γι' αυτό και η τήρηση των τοπικών ισορροπιών ήταν το κύριο κριτήριο για την επιλογή των υποψηφίων νομαρχών και δημάρχων κι από τα δύο μεγάλα κόμματα.»
Το θέμα της ανάδειξης του πολιτικού προσωπικού είναι αναμφίβολα σημαντικό. Συνδεδεμένο με αυτό είναι το ζήτημα της λειτουργίας του πολιτικού προσωπικού και της άσκησης του ρόλου του αντιπροσώπου. Η ενίσχυση της «τοπικής ηγεμονίας» συνδέεται με την ενίσχυση του ρόλου του πολιτικού προσωπικού μέσω της αλλαγής των πολιτικών δομών. Η ενίσχυση αυτή, συνδυασμένη με την αποδέσμευση εκτελεστικών αρμοδιοτήτων από τις αρμοδιότητες ελέγχου και παρακολούθησης, θα δώσει τη δυνατότητα ισχυρότερης διοίκησης, θα απαλλάξει τους δημοτικούς συμβούλους από την εμπλοκή τους σε γραφειοκρατικές διαδικασίες διοίκησης. Έτσι θα είναι περισσότερο διαθέσιμοι να ασκήσουν τον αντιπροσωπευτικό τους ρόλο ερχόμενοι σε επαφή με το εκλογικό σώμα. Η τοπική ηγεμονία είναι κάτι που συνδέεται με τον προγραμματικό λόγο και την υλοποίηση πολιτικών από την δημοτική αρχή. Στην ουσία πρόκειται για την ικανότητα των τοπικών αρχών να μπορούν να παίζουν συντονιστικό ρόλο μεταξύ των κοινωνικών και οικονομικών φορέων της περιοχής ευθύνης τους.
Η δεύτερη προτεραιότητα, η δημοκρατική αναγέννηση, συνδέεται με την υιοθέτηση της προσέγγισης σχεδιασμού και υλοποίησης πολιτικών από κάτω προς τα πάνω, ταυτόχρονα με την προσέγγιση από πάνω προς τα κάτω. Δεν νοείται ουσιαστική αυτοδιοίκηση χωρίς τη συμμετοχή του πολίτη. Είναι απαραίτητο να διευρυνθούν θεσμοί συμμετοχής των πολιτών στη διαχείριση και στην καθημερινή πολιτική του Δήμου.
Από το 1904 η Τοπική Αυτοδιοίκηση θεωρείται «ο χώρος δημόσιας εκπαίδευσης των πολιτών». Η συμμετοχή στα κοινά μέσω της αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας είναι ο χώρος που ο καθένας ανακαλύπτει το σεβασμό προς τον διπλανό του. Φροντίζει για τις δημόσιες υποθέσεις, κινητοποιείται για προβλήματα και θέματα της περιοχής του.
Στην Θεσσαλονίκη των 250.000 ψηφοφόρων εκλέγονται ως αντιπρόσωποι 1+41+110, σύνολο 152 (δηλαδή 1 ανά 1650 περίπου). Στη Γαλλία το αντίστοιχο ποσοστό είναι 1 ανά 100 και σε άλλες ευρωπαϊκές χώρες από 1 ανά 200 (Αυστρία) μέχρι 1 ανά 2.500 (Αγγλία). Θα μπορούσε να διευρυνθεί ο αριθμός αυτός; Η ιδέα της τοπικής δημοκρατίας στηρίζεται στην εμπλοκή περισσότερων στη διαχείριση και στην αντιμετώπιση θεμάτων.
Η λύση είναι η θεσμοθέτηση συμμετοχικών θεσμών με ουσιαστικές αρμοδιότητες. Οι πολιτικές πρωτοβουλίες πρέπει να διαμορφώνονται με τη συμμετοχή των πολιτών. Αυτοί πρέπει να έχουν όσο το δυνατό ευρύτερη πληροφόρηση και δυνατότητα συμμετοχής. Όσο και αν η διεύρυνση της αντιπροσωπευτικής βάσης, δηλαδή η εκλογή μεγαλύτερου αριθμού συμβούλων σε διάφορα επίπεδα διοίκησης, μπορεί να διευρύνει και τη συμμετοχή, είναι ουσιωδώς απαραίτητο να υπάρξουν θεσμοί διαβουλευτικής δημοκρατίας. Η δημοκρατία της διαβούλευσης στηρίζεται σε ένα ενημερωμένο πολίτη, που έχει τη δυνατότητα να συζητήσει με άλλους εναλλακτικές λύσεις και να ιεραρχήσει προτεραιότητες. Έχει τη δυνατότητα να σταθμίσει τις οικονομικές και κοινωνικές επιπτώσεις συγκεκριμένων δημόσιων πολιτικών. Η κεντρική ιδέα είναι ότι κανένας δεν ξέρει καλύτερα τις απαιτούμενες πολιτικές από τον πληροφορημένο και ενεργό πολίτη.
Η τρίτη προτεραιότητα αφορά τη διαχείριση. Η διαχείριση των δημόσιων υποθέσεων δεν μπορεί να ακολουθήσει τις τεχνικές και τις αρχές της διαχείρισης των ιδιωτικών υποθέσεων. Ξεκινώντας από τη διαχείριση των οικονομικών και καταλήγοντας στη διαχείριση των υπηρεσιών η λογική του δημόσιου τομέα είναι διαφορετική από τη λογική του ιδιωτικού. Αν ο ιδιωτικός τομέας λειτουργεί με βασική αρχή την μεγιστοποίηση του κέρδους ο δημόσιος πρέπει να λειτουργεί με βασική αρχή τη μεγιστοποίηση του δημόσιου οφέλους. Το κέρδος στον ιδιωτικό τομέα είναι εύκολο να οριστεί. Το δημόσιο όφελος αποτελεί αντικείμενο πολιτικών και στρατηγικών επιλογών που δεν είναι αναγκαστικά κοινά αποδεκτές. Με αυτή την έννοια δεν μπορεί να υπάρχει ενιαία διαχείριση, δηλαδή ίδια για όλους τους οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης, αφού το δημόσιο όφελος εξαρτάται αποφασιστικά από την κοινωνική συγκρότηση της περιοχής και ειδικότερα τις τοπικές ομάδες συμφερόντων -συχνά αντικρουόμενων μεταξύ τους. Ο πολίτης όσον αφορά τις δημόσιες υπηρεσίες δεν μπορεί να αντιμετωπιστεί σαν πελάτης. Έχει διαφορετικές ιδιότητες ανάλογα με την υπηρεσία, καθώς η δημόσια υπηρεσία δεν πουλά προϊόντα, ούτε θέλει -όπως μια ιδιωτική επιχείρηση- να δημιουργήσει ζήτηση προϊόντων και υπηρεσιών, αλλά να διανείμει υπηρεσίες σε εκείνους που έχουν την μεγαλύτερη ανάγκη, αφού εντοπίσει τους δικαιούχους και εξασφαλίσει ότι ξεπερνά το φαινόμενο του κοινωνικού αποκλεισμού από την παροχή των υπηρεσιών. Οι ουσιαστικές αυτές διαφορές πρέπει να καθορίζουν την παραγωγή δημόσιων υπηρεσιών και τη διανομή τους. Κεντρικό είναι επίσης το θέμα της λογοδοσίας. Όσοι παρέχουν δημόσιες υπηρεσίες πρέπει να λογοδοτούν στο ευρύτερο κοινωνικό σύνολο και όχι μόνο σε αυτούς που είναι άμεσοι χρήστες της υπηρεσίας.
Διαφορετικές κοινωνίες έχουν διαφορετικές προτεραιότητες. Καλές και χρήσιμες υπηρεσίες για μία κοινωνία είναι κακές και άχρηστες για μια άλλη, δεδομένων των προτεραιοτήτων τους. Και επειδή τα δημοτικά συμβούλια εκφράζουν αντιπροσωπευτικά την κοινωνία της περιοχής τους, δεν είναι δυνατό να υπάρξει ενιαίο σύστημα προτεραιοτήτων για όλα.
Στην σχετική έρευνα για την ΚΕΔΚΕ που αναφέρεται παραπάνω το 2001 τα συμπεράσματα περιλαμβάνουν τα παρακάτω:
[Οι ελλείψεις στις κοινωνικές υποδομές είναι εντονότερες στις αστικές και τις αγροτικές περιοχές, στο λεκανοπέδιο Αττικής και στο Πολεοδομικό Συγκρότημα Θεσσαλονίκης και στις πρωτεύουσες των νομών. Οι ελλείψεις στις κοινωνικές υποδομές απασχολούν ιδιαίτερα πολίτες υψηλού μορφωτικού επιπέδου και ηλικίας 26-50 ετών. Οι κάτοικοι των αστικών περιοχών και ιδιαίτερα στις πρωτεύουσες των νομών και των δήμων, του λεκανοπεδίου Αττικής και του πολεοδομικού συγκροτήματος Θεσσαλονίκης δηλώνουν ότι η περιοχή τους έχει αλλάξει φυσιογνωμία λόγω της εγκατάστασης μεταναστών και παράλληλα θεωρούν ότι είναι ιδιαίτερα έντονο το πρόβλημα της καθαριότητας. Για τα θέματα αυτά περισσότερο ευαισθητοποιούνται πολίτες μεσαίου μορφωτικού επιπέδου και γυναίκες. Το πρόβλημα του παρκαρίσματος είναι έντονο στον αστικό χώρο (πρωτεύουσες Νομών, Αθήνα, Θεσσαλονίκη) αντίθετα με το πρόβλημα της συγκοινωνίας που είναι εντονότερο στις ημιαστικές και αγροτικές περιοχές. Το θέμα του παρκαρίσματος απασχολεί έντονα τους πολίτες υψηλού μορφωτικού επιπέδου ενώ το θέμα της συγκοινωνίας φαίνεται να απασχολεί περισσότερο τους πολίτες ηλικίας 25-50 ετών και τους άντρες.]
Σχετικά με τη διαχείριση των οικονομικών, κεντρικά θέματα είναι τα ζητήματα των πόρων, των δαπανών και των ελέγχων, καθώς και η σχέση κεντρικών και τοπικών πόρων είναι στην Ελλάδα περίπου 50/50. Η κυβέρνηση πρέπει να προχωρήσει σε αλλαγές στη χρηματοδότηση της αυτοδιοίκησης εφαρμόζοντας το Σύνταγμα και τους Νόμους. Όλες οι μεταφερθείσες και μεταφερόμενες αρμοδιότητες, από το κεντρικό κράτος, θα πρέπει να συνοδεύονται με τους ανάλογους πόρους. Είναι επίσης είναι απαραίτητη η πλήρης και άδολη εφαρμογή του Ν. 1828/89. Το χρηματοδοτικό καλάθι της ΤΑ μπορεί να αποκτήσει μεγαλύτερη δυναμική, ακολουθώντας τη δυναμική των δαπανών, μέσω της πολυσυλλεκτικότητας και της μετατροπής των τελών κυκλοφορίας σε φόρο της Αυτοδιοίκησης.
Είναι φυσικά απαραίτητο να εξασφαλίζεται η διατήρηση υπηρεσιών προς τους πολίτες, ανεξάρτητα από τις προθέσεις κάθε τοπικής αρχής.
Πρέπει δηλαδή να εξασφαλίζεται ότι η εκπαίδευση, η υγεία και άλλες υπηρεσίες του χώρου ευθύνης κάθε ΟΤΑ παρέχονται με βάση κάποια κριτήρια.
Ταυτόχρονα πρέπει να είναι δυνατό κάθε ΟΤΑ να εξασφαλίζει συνέχεια στην παροχή των υπηρεσιών για τις οποίες είναι υπεύθυνος και να μην δεσμεύεται από συμπράξεις που μερικές φορές τον οδηγούν σε αναγκαστικές επιλογές για τη συνέχεια παροχής μιας υπηρεσίας. Να σκέφτεται τις προτεραιότητες του και τις επιπτώσεις της σπατάλης ανθρώπων και χρόνου στην προσπάθεια εξασφάλισης πόρων από εξωτερικές χρηματοδοτήσεις για έργα και υπηρεσίες που δεν είναι άμεσες δικές του προτεραιότητες. Και τέλος να εξασφαλίζει τη διαφάνεια και τη λογοδοσία για τα οικονομικά του.
Η διαφάνεια και η λογοδοσία είναι δύο διαφορετικές έννοιες που πολλές φορές σκόπιμα συγχέονται. Η «χρηστή» διοίκηση με την έννοια της τήρησης των απαραίτητων κανόνων δεν είναι αυτόματα και «αποτελεσματική» με την έννοια της ικανοποίησης των στόχων και των προτεραιοτήτων. Η αυτοδιοικητική αρχή πρέπει να εξασφαλίζει ότι η διαχείριση είναι διαφανής, κυρίως δημοσιοποιώντας τα οικονομικά μεγέθη και τις διαδικασίες, και να λογοδοτεί σχετικά με τη σκοπιμότητα και τη βιωσιμότητα των οικονομικών της ενεργειών. Λογοδοτεί στην κοινωνία που την εκλέγει και την ελέγχει. Όσο μεγαλύτερο είναι το μέρος των πόρων που συγκεντρώνονται τοπικά τόσο μεγαλύτερη είναι η βάση της λογοδοσίας.
1.5 Σύνοψη
Εμπιστοσύνη στην αυτοδιοίκηση, χαλάρωση των ελέγχων και των κανονισμών, αναγνώριση ότι αποτελεί οργανικό τμήμα του συνολικού συστήματος διακυβέρνησης. Και τα τρία αποτελούν ουσιαστικά στοιχεία στον εκσυγχρονισμό της αυτοδιοίκησης, που προϋποθέτει και απαιτεί τον εκσυγχρονισμό και του κεντρικού συστήματος διοίκησης. Το ενιαίο σύστημα διοίκησης απαιτεί ξεκαθάρισμα των αρμοδιοτήτων κάθε επιπέδου διοίκησης, συντονισμό και συμμετοχή των πολιτών.
Στην μελέτη αυτή γίνεται προσπάθεια να περιγραφούν οι προσαρμογές στο πολιτικό σύστημα, στο διοικητικό σύστημα, στο σύστημα κατανομής πόρων και στο σύστημα κατανομής αρμοδιοτήτων μεταξύ των επιπέδων διοίκησης που είναι αναγκαίες για τη λειτουργικότητα μιας νέας μεταρρύθμισης. Ταυτόχρονα προτείνεται μια επιστημονική διαδικασία επαναπροσδιορισμού του μεγέθους και της χωρικής οντότητας των α'μιων ΟΤΑ και κατά συνέπεια της χάραξης νέων διοικητικών ορίων καθώς και το αναγκαίο σχήμα που θα αναλάβει την διεκπεραίωση της χάραξης. Όμως κυρίως πρέπει να κατανοηθεί από τους αρμοδίους ότι το εγχείρημα μιας νέας διοικητικής μεταρρύθμισης δεν εξαντλείται σε τεχνικές λύσεις και χαρακτηριστικά. Αντίθετα η νέα μεταρρύθμιση οφείλει να σχεδιαστεί από κοινού για το συνολικό πολιτικό και διοικητικό σύστημα της Χώρας.
Συνοψίζοντας την παραπάνω συζήτηση μπορούμε να διατυπώσουμε τις εξής δύο παρατηρήσεις:
Ποιος είναι ο ρόλος της Τοπικής Αυτοδιοίκησης;
Το κράτος -η δημόσια διοίκηση- δεν είναι μόνο οι κεντρικές του υπηρεσίες. Είναι επίσης οι αποκεντρωμένες του υπηρεσίες, καθώς και η Τοπική Αυτοδιοίκηση πρώτου και δευτέρου βαθμού. Η αυτονομία της Τοπικής Αυτοδιοίκησης από το κεντρικό κράτος εξασφαλίζεται από την ικανότητα της να διαμορφώνει τοπικά συστήματα προτεραιοτήτων, να παράγει και να διανέμει ποιοτικές κοινωνικές υπηρεσίες στο χώρο ευθύνης της. Η Τοπική Αυτοδιοίκηση δεν πρέπει να αποτελεί εκτελεστικό μηχανισμό της κεντρικής κυβέρνησης υλοποιώντας τις αποφάσεις της και εκτελώντας τις εντολές της. Αποτελεί αυτόνομο θεσμό διαμόρφωσης τοπικού συστήματος προτεραιοτήτων. Πρέπει όμως να έχει τα μέσα (χρήματα και προσωπικό) για να μπορεί να παράγει και να διανέμει στους δικαιούχους αυτές τις υπηρεσίες. Να υπόκειται σε έλεγχο όσον αφορά τη διασφάλιση της παροχής των αναγκαίων υπηρεσιών στο σύνολο της κοινωνίας. Η χώρα δεν αποτελεί άθροισμα αυτόνομων κρατιδίων ή πόλεων κρατών. Η κεντρική διοίκηση οφείλει να διασφαλίζει την παροχή ενιαίων, ποιοτικών και κατάλληλων υπηρεσιών.
Ποιες είναι οι προϋποθέσεις άσκησης του ρόλου της Τοπικής Αυτοδιοίκησης;
Το κράτος οφείλει από το Σύνταγμα να εγγυάται αυτές τις προϋποθέσεις, Η Τοπική Αυτοδιοίκηση χρειάζεται εξειδικευμένο προσωπικό, επαρκείς πόρους, νομοθετικό πλαίσιο λειτουργίας. Χρειάζεται φορολογική αποκέντρωση και πρόνοια για τη μεταφορά αρμοδιοτήτων. Τελικά, πρέπει το νέο θεσμικό πλαίσιο να προβλέπει τις αρμοδιότητες της κεντρικής και της αποκεντρωμένης διοίκησης και να αναθέτει όλες τις άλλες στην Τοπική Αυτοδιοίκηση. Το νέο θεσμικό πλαίσιο πρέπει να προβλέπει διευρυμένο καταστατικό ρόλο των αιρετών (επικεφαλής και μελών των συμβουλίων). Η Τοπική Αυτοδιοίκηση είναι όμως ο εγγύτερος προς τον πολίτη θεσμός. Πρέπει να λογοδοτεί, να ακούει και να εισάγει τον πολίτη στη Δημοκρατία. Δημοκρατία σημαίνει τη δυνατότητα του πολίτη να συμμετέχει στη διαμόρφωση του τοπικού συστήματος προτεραιοτήτων. Η τοπική αρχή πρέπει να εγγυάται τη συμμετοχή αυτή του πολίτη. Γι' αυτό και δεδομένα, προτάσεις και επεξεργασίες πρέπει να είναι προσβάσιμες στον πολίτη. Πρέπει να του δίνεται η δυνατότητα να συμμετέχει σε ανοικτές ομάδες εργασίας και τοπικές πρωτοβουλίες, μέσω της καθιέρωσης από την ίδια την αρχή συμμετοχικών θεσμών, που διευρύνουν τη δημοκρατία.
2. Γενικές κατευθύνσεις για τη μεταρρύθμιση της Πρωτοβάθμιας Τοπικής Αυτοδιοίκησης
2.1 Μερικές παραδοχές
Η συγκρότηση νέας διοικητικής δομής στην πρωτοβάθμια Τοπική Αυτοδιοίκηση απασχολεί ήδη τη δημόσια συζήτηση. Κοινός τόπος είναι η μείωση του αριθμού των Δήμων και συνεπώς η συγκρότηση πληθυσμιακά και χωρικά μεγαλύτερων γεωγραφικών μονάδων στις οποίες αναμένεται να αναπτυχθεί ισχυρότερο διοικητικό σύστημα έτσι ώστε να ικανοποιούνται δύο κυρίως στόχοι: Οι Δήμοι να αποτελέσουν ισχυρά κέντρα δημοκρατικού προγραμματισμού και ταυτόχρονα να γίνουν αποτελεσματικότεροι διαχειριστές υπηρεσιών που αναφέρονται ιδίως στην καθημερινή ζωή των πολιτών και στην ποιότητά της.
Επειδή το θέμα της νέας διοικητικής μεταρρύθμισης δεν χρειάζεται μόνο λύσεις γεωγραφίας και γεωμετρίας αλλά κυρίως πολιτικές, ο σχεδιασμός της νέας διοικητικής μεταρρύθμισης πρέπει να βασιστεί σε ορισμένες σταθερές παραδοχές. Σημαντικότερες είναι οι ακόλουθες:
Πρώτον: Οι Δήμοι στο πλαίσιο της Ελληνικής Πολιτείας έχουν δεδομένη συνταγματική αποστολή: Τη διοίκηση των τοπικών υποθέσεων σε καθεστώς διοικητικής αυτοτέλειας και άμεσης δημοκρατικής νομιμοποίησης. Απολαμβάνουν δηλαδή κατ΄ ουσία πολιτική αυτοτέλεια για να διοικούν τις τοπικές υποθέσεις προς όφελος της τοπικής κοινωνίας που αντιπροσωπεύουν. Συνεπώς η διοικητική ανασυγκρότηση για να είναι συνυφασμένη με το συνταγματικό πλαίσιο πρέπει να στοχεύει στην ενίσχυση της διοικητικής αυτοτέλειας, βασικό διακύβευμα της οποίας είναι η διοικητική αποτελεσματικότητα.
Δεύτερον: Η νέα διοικητική δομή πρέπει να θεμελιωθεί στην αξιολόγηση της προηγηθείσας το 1997 εφαρμογής του Προγράμματος «Ιωάννης Καποδίστριας». Πρέπει δηλαδή να λάβει υπόψη τα αποτελέσματα εκείνης της μεταρρύθμισης, απαντώντας κυρίως σε δύο ερωτήματα: Γιατί δεν επαρκούν οι υφιστάμενες διοικητικές μονάδες για να επιτύχουν τη μεταρρύθμιση εκείνη, που στόχευε στην Ισχυρή Πρωτοβάθμια Τοπική Αυτοδιοίκηση, και ποιες ατέλειες ή αστοχίες είχε εκείνη η μεταρρύθμιση, προκειμένου να μην επαναληφθούν.
Τρίτον: Οι νέοι, διευρυμένοι Δήμοι πρέπει να αποτελέσουν αντικείμενο σχεδιασμού ως προς το διοικητικό και πολιτικό τους σύστημα, έτσι ώστε η διεύρυνση της διοικητικής μονάδας και του κύκλου της πολιτικής αντιπροσώπευσης να μην μειώνει την προσβασιμότητα του πολίτη στις διαδικασίες λήψης των αποφάσεων. Επίσης η διευρυμένη διοικητική μονάδα πρέπει να έχει διαφορετική εσωτερική οργανωτική δομή από τους υφιστάμενους Δήμους. Η δημοτική αποκέντρωση αποτελεί ίσως - σε νέες βάσεις και με νέους θεσμούς- το κλειδί για την άμεση και αποτελεσματικότερη λειτουργία των υπηρεσιών που αναφέρονται στην καθημερινή ζωή των κατοίκων. Ο Νέος Δήμαρχος και το Νέο Δημοτικό Συμβούλιο πρέπει να λειτουργήσουν κυρίως στο επιτελικό και προγραμματικό επίπεδο. Σε αυτά εξάλλου τα όργανα καθώς και στις αναγκαίες επιτελικές υπηρεσίες βασίζει η μεταρρύθμιση τους στόχους της, δηλαδή την συγκρότηση ισχυρών μονάδων σχεδιασμού και προώθησης της τοπικής ανάπτυξης. Η διατήρηση αλώβητου του συστήματος δημοτικής διακυβέρνησης όπως αυτό διαμορφώθηκε από το 1911 και μετά είχε σαν αποτέλεσμα να υποβαθμιστεί η προγραμματική επιτελική λειτουργία του Δημάρχου και του Δημοτικού Συμβουλίου ενώ αντίθετα συνεχίστηκε η διοίκηση των υποθέσεων με την ίδια λογική και νοοτροπία των παλαιών κοινοτήτων. Έτσι οι περισσότεροι από τους «Καποδιστριακούς Δήμους» λειτουργούν ως «μεγάλες κοινότητες». Η έλλειψη της πρόνοιας ανασχεδιασμού του πολιτικού συστήματος στον «Καποδίστρια» αναδείχθηκε στην πράξη ως σημαντική αιτία αναποτελεσματικότητας.
Τέταρτο: Η νέα διοικητική διαίρεση πρέπει να λάβει υπόψη την ιστορική και πραγματική γεωγραφική ενότητα που ανταποκρίνεται στους στόχους της νέας μεταρρύθμισης. Δηλαδή πρέπει να αξιολογηθούν οι υφιστάμενοι Δήμοι με βάση την ένταξή τους σε ευρύτερα γεωγραφικά σύνολα όπως αυτά διαμορφώθηκαν τόσο ιστορικά (προηγούμενες διοικητικές διαιρέσεις) όσο και πραγματικά (επιρροή από πόλεις ή μικρές πόλεις -τοπικά κέντρα.). Η ένταξη σε εντελώς διαφορετική ενότητα από εκείνη στην οποία εντάσσεται έως σήμερα σταθερά ο υφιστάμενος ΟΤΑ πρέπει να αιτιολογείται.
Εάν η νέα διοικητική δομή περιοριστεί στην χωρική μόνο συγκρότηση, χωρίς να προσαρμόσει στις νέες ανάγκες το σύστημα δημοτικής διακυβέρνησης, τα αποτελέσματα θα είναι ακόμη περισσότερο αρνητικά τόσο για την αποτελεσματικότητα του Δήμου όσο και για την ικανοποίηση των βασικών αναγκών των κατοίκων του οι οποίοι θα είναι πλέον διάσπαρτοι σε πολύ μεγαλύτερο αριθμό οικισμών.
2.2 Η σχέση με τη μητροπολιτική και την περιφερειακή αυτοδιοίκηση
Στην απόφαση του πρόσφατου συνεδρίου της ΚΕΔΚΕ (Κάστρο Κυλλήνης 2007) αναφέρεται ότι
[η αναδιάρθρωση της Πρωτοβάθμιας Τοπικής Αυτοδιοίκησης δεν μπορεί να γίνει μεμονωμένα. Επιβάλλεται να αποτελεί μέρος, ενός συνολικού Εθνικού Προγράμματος Μεταρρύθμισης του πολιτικού μας συστήματος και της Δημόσιας Διοίκησης σε κεντρικό, περιφερειακό και τοπικό επίπεδο.]
Για τα συγκροτήματα Αθηνών και Θεσσαλονίκης και ενδεχομένως για άλλα πολεοδομικά συγκροτήματα της Χώρας προτείνεται η εγκαθίδρυση συστημάτων διαχείρισης μητροπολιτικών λειτουργιών.
Όσον αφορά τη σχέση με την περιφερειακή αυτοδιοίκηση αναφέρεται:
[H Περιφερειακή Αυτοδιοίκηση (β΄ βαθμός Τ.Α.) εκλέγει τα όργανά της (περιφερειακό συμβούλιο-περιφερειάρχης), με τη διατήρηση των Νομαρχιών ως αποκεντρωμένων Περιφερειακών θεσμών και με αρμοδιότητες:
- το σχεδιασμό, προγραμματισμό και την υλοποίηση των περιφερειακών αναπτυξιακών προγραμμάτων και πολιτικών,
- την περιφερειακή εξειδίκευση των εθνικών πολιτικών και τη μελέτη -κατασκευή - συντήρηση των έργων περιφερειακής και νομαρχιακής κλίμακας.
Η Περιφέρεια, θα πρέπει να έχει εξασφαλισμένους τους αναγκαίους οικονομικούς πόρους καθώς και δυνατότητες αυτόνομης χάραξης και εφαρμογής πολιτικών για την προσέλκυση επενδύσεων και την περιφερειακή ανάπτυξη. ]
2.3 Γιατί νέα διοικητικά όρια
Οι νέοι ΟΤΑ πρέπει να συνθέτουν τα κύρια και διαχρονικά στοιχεία της θεσμικής τους οντότητας: τον χώρο, δηλαδή την έκταση η οποία πρέπει να είναι επαρκής αλλά όχι υπέρμετρα διευρυμένη, τον πληθυσμό, ο οποίος πρέπει να είναι αρκετός, ικανός να συμβάλει στην οικονομική και λειτουργική αυτοδυναμία του ΟΤΑ, την ταυτότητα διακριτής τοπικής κοινωνίας, δηλαδή τη διαμόρφωση από μέρους του πληθυσμού του της συνείδησης ένταξης σε μία τοπική κοινωνία. Τέλος, στα παραπάνω πρέπει να προστεθεί και το στοιχείο της ενότητας αναπτυξιακών στόχων, που σηματοδοτεί την αναπτυξιακή ταυτότητα της περιοχής.
Η συντριπτική πλειονότητα των ΟΤΑ δεν έχει σήμερα οικονομική αυτονομία, καθώς εξαρτώνται αποκλειστικά από την χρηματοδότηση της κεντρικής κυβέρνησης. Επίσης έχει διαπιστωθεί από την εμπειρία υλοποίησης του Γ' ΚΠΣ και του Θησέα ότι οι επιχειρησιακές δυνατότητες τους είναι περιορισμένες, με αποτέλεσμα να παρατηρούνται φαινόμενα μειωμένης και σε μερικές περιπτώσεις μηδενικής απορρόφησης. Έτσι πόροι που προορίζονται για τη βελτίωση της ποιότητας ζωής των δημοτών μένουν αναξιοποίητοι.
Η ελληνική Τοπική Αυτοδιοίκηση χρειάζεται ΟΤΑ οικονομικά αυτοδύναμους και λειτουργικά ανεξάρτητους, ώστε με την αξιοποίηση των πλεονεκτημάτων της αποκέντρωσης να μπορούν να σχεδιάσουν, να προγραμματίσουν, να υλοποιήσουν και να ελέγξουν τοπικές αναπτυξιακές πρωτοβουλίες όπως άλλωστε επιβάλλει η ευρωπαϊκή πραγματικότητα και επιτάσσει ο νέος Δημοτικός και Κοινοτικός κώδικας.
Οι ΟΤΑ που θα προκύψουν από τη διαδικασία νέας χάραξης θα πρέπει ταυτόχρονα με τα λειτουργικά και οικονομικά τους χαρακτηριστικά να συμβάλλουν στην ενδυνάμωση της συμμετοχής του πολίτη, μέσω θεσμών και διαδικασιών τοπικής δημοκρατίας, ακολουθώντας τη σημερινή πραγματικότητα επαφής του πολιτικού προσωπικού του ΟΤΑ με τον πολίτη.
Η πολιτεία και κατ' επέκταση η Τοπική Αυτοδιοίκηση πρέπει να εξασφαλίσει ότι όλοι οι Έλληνες πολίτες ανεξάρτητα από τον τόπο κατοικίας τους δέχονται υπηρεσίες που ικανοποιούν κοινά ποιοτικά και ποσοτικά κριτήρια.
2.4 Πως θα προκύψει η νέα χάραξη
Η χάραξη νέων διοικητικών ορίων αποτελεί στοιχείο αποτύπωσης των αναγκαίων συσχετισμών, δεν αποτελεί όμως πανάκεια για τη λύση των λειτουργικών προβλημάτων της Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Έχουν προταθεί αρκετά συστήματα χάραξης νέων ορίων. Ενώ το ευκολότερο είναι η εξ αρχής χάραξη, ποτέ στην πραγματικότητα κάτι τέτοιο δεν είναι εφικτό. Η νέα διαίρεση πρέπει πάντα να ξεκινά από την υπάρχουσα με απώτερο σκοπό την αναλογικότερη και καλύτερη αντιπροσώπευση και κατ' επέκταση την ενδυνάμωση και ανάπτυξη των ενοτήτων, πράγμα που αποσκοπεί στην ορθότερη λειτουργία της δημοκρατίας.
Στη συγκεκριμένη εφαρμογή πρέπει να απαντηθούν πρώτα -πριν τεθούν τα κριτήρια- μερικά επιμέρους ερωτήματα:
1. Ποια είναι η μονάδα ανάλυσης -δηλαδή η διοικητική ενότητα που δεν μπορεί να διαιρεθεί επιμέρους-;
Για λόγους απλότητας πρέπει να διατηρηθούν ως αρχικές μονάδες οι σημερινοί ΟΤΑ (1034) με κατά το δυνατόν ελάχιστες - ή τουλάχιστον όσες απαιτούνται - οριακές αλλαγές μετακίνησης δημοτικών διαμερισμάτων από ένα ΟΤΑ σε έναν άλλο.
2. Η νέα χάραξη πρέπει να πάρει υπόψη της τα σημερινά διοικητικά όρια των νομών;
Για λόγους ρεαλισμού προτείνεται να διατηρηθούν τα όρια των νομών -με την ενδεχόμενη εξαίρεση της Αττικής και της Θεσσαλονίκης. Στην πράξη αυτό σημαίνει ότι αντί να γίνει ένας διαχωρισμός θα γίνουν 50 επιμέρους, επιτρέποντας περιορισμένη οριακή μετακίνηση ΟΤΑ από νομό σε νομό. Ο επανασχεδιασμός πρέπει για λόγους ισονομίας να ελεγχθεί σε επίπεδο διοικητικής περιφέρειας ώστε να εξασφαλίσει κοινά κατά το δυνατόν κριτήρια διαχωρισμού. Σε επίπεδο διοικητικής περιφέρειας δεν πρέπει να υπάρξουν μετακινήσεις ΟΤΑ από διοικητική περιφέρεια σε διοικητική περιφέρεια παρά μόνο σε εξαιρετικά ακραίες περιπτώσεις.
3. Ιστορική διάσταση παλαιότερων διοικητικών διαιρέσεων
Η παλαιότερη διοικητική διαίρεση της χώρας ήταν η διαίρεση σε επαρχίες. Η διαίρεση αυτή αντιστοιχεί σε διαφορετικές κοινωνικές και οικονομικές συνθήκες στην Ελλάδα. Υπήρχαν περίπου 150-200 τέτοιες ενότητες αν υπολογιστούν και διαιρέσεις στο εσωτερικό των αστικών συγκροτημάτων. Σημαντική είναι επίσης η πείρα από τη θεσμοθέτηση με το Ν2218/94 των συμβουλίων περιοχής. Η διαίρεση αυτή, με τη σύσταση των 492 Συμβουλίων Περιοχής, επανέφερε στο προσκήνιο πιο αποφασιστικά τη διακοινοτική και τη διαδημοτική συνεργασία. Τα Συμβούλια Περιοχής, διαδέχονταν, κατά κάποιο τρόπο, τους Αναπτυξιακούς Συνδέσμους, διευρύνοντας τις αρμοδιότητες και εξασφαλίζοντας τους όρους λειτουργίας τους. Φιλοδοξία ήταν τα Συμβούλια Περιοχής να αποβούν πόλοι έλξης και συνένωσης όλων των δραστηριοτήτων των κατοίκων της περιοχής, που τελικά θα συνέβαλλαν στη δημιουργία νέων ισχυρών Δήμων με εθελοντική συνένωση.
4. Σύνδεση με μητροπολιτικές περιοχές Ανεξάρτητα από τη λύση σχετικά με τη μητροπολιτική αυτοδιοίκηση (το μοντέλο που θα επιλεγεί) πρέπει να υπάρξει σαφήνεια στα σύνορα των μητροπολιτικών αυτοδιοικήσεων με τους νέους ΟΤΑ καθώς και σκέψεις για ενδεχόμενες παρεμβάσεις στο εσωτερικό των μητροπολιτικών αυτοδιοικήσεων ώστε να ακολουθήσουν εσωτερικές προσαρμογές. Πιθανόν να πρέπει να χαραχτούν εσωτερικά νέα σύνορα στους ΟΤΑ ή να προκύψουν νέες λεπτομερέστερες διαιρέσεις. Είναι απαραίτητο να υπάρξουν προσαρμογές στις δύο περιοχές (Αττική και Θεσσαλονίκη) για τις οποίες δεν υπήρξαν παρεμβάσεις στο πρόγραμμα Ι. Καποδίστριας.
5. Συμβατότητα με την εθνική νομοθεσία. Αυτονόητο είναι ότι υπάρχουσες και ενδεχόμενες νομοθετικές ρυθμίσεις, καθώς και εθνικά σχέδια (Εθνικό Χωροταξικό Σχέδιο, περιφερειακά και τομεακά σχέδια) θα συνυπολογιστούν ως εγγενείς παράμετροι. Ενδεχόμενες αποκλίσεις θα αποτελέσουν αντικείμενο διαβούλευσης μεταξύ Τοπικής Αυτοδιοίκησης και Πολιτείας.
2.5 Η ευρωπαϊκή εμπειρία
Ανάμεσα στις χώρες που σχηματοποίησαν τη μεταρρύθμιση της Τοπικής Αυτοδιοίκησης τους η πιο συνεκτική προσπάθεια έγινε στη Μεγάλη Βρετανία (Gottman, 1969). Τα σχέδια για Αγγλία, Ουαλία, Σκωτία και Βόρεια Ιρλανδία αναγνώριζαν ήδη από το 1956 την ανάγκη για αναδιοργάνωση, ανανέωση και υπέρβαση της υπάρχουσας χωρικής δομής της ΤΑ (Minogue, 1977). Αναγνωρίστηκε ότι η υπάρχουσα διαίρεση δεν απεικόνιζε την κοινωνική και οικονομκή πραγματικότητα και ότι έπρεπε σε κάθε περιοχή η υπάρχουσα δομή να προσαρμοστεί στη νέα αυτή πραγματικότητα. Σοβαρό σημείο κριτικής ήταν ότι η ΤΑ μετά τις συνενώσεις δε θα ήταν τόσο προσβάσιμη στον πολίτη, όσο και πριν, και ότι απλά και μόνο η δημιουργία 422 αρχών από τις υπάρχουσες 1930 δεν θα οδηγούσε σε γρήγορη βελτίωση της αποτελεσματικότητας της Τοπικής Αυτοδιοίκησης (Hall, 1974).
Η Δανία το 1970 προχώρησε στην ενοποίηση των 1384 Τοπικών Αυτοδιοικητικών αρχών σε 277 και σήμερα προχωρά σε ευρύτερες συνενώσεις. Η κύρια θέση της μεταρρύθμισης ήταν ότι ευρύτερες διοικητικές ενότητες είναι περισσότερο ικανές να διαχειριστούν και να βοηθήσουν στην μείωση της χωρικής ανισότητας που εκφράζεται στην ποιότητα και ποικιλία της παραγωγής και διανομής δημόσιων υπηρεσιών. Επειδή -ιδιαίτερα για τις αγροτικές περιοχές- δόθηκε η δυνατότητα να προκύψουν οι νέες αρχές με εθελούσιες διαδικασίες, σε αρκετές περιπτώσεις οι νέες αρχές δεν ικανοποιούσαν τα κριτήρια βελτιστοποίησης ιδιαίτερα όσον αφορούσε την δυνατότητα πρόσβασης των πολιτών στα σημεία παροχής υπηρεσιών και στη διοίκηση (Garner,1975).
Η Σουηδία, η Νορβηγία και η Δυτική Γερμανία προχώρησαν από τη δεκαετία του '50 στην αναδιοργάνωση της ΤΑ. Οι ΟΤΑ στη Σουηδία το 1974 έγιναν 278 από περίπου 2500 που ήταν το 1951. Ο κεντρικός στόχος ήταν να αναλάβουν την τοπική αναπτυξιακή πολιτική. Αυτό οδήγησε στην γρήγορη ενίσχυση του δημόσιου τομέα σε τοπικό επίπεδο.
Η Γαλλία είναι μια διαφορετική περίπτωση. Το 1963 η Χώρα διαιρέθηκε σε 21 οικονομικές περιφέρειες (συχνά καλούνται προγραμματικές περιφέρειες) ενοποιώντας πολλές νομαρχίες (Gottman, 1969). Διαπιστώθηκε μια τάση προς συγκεντρωτισμό σε περιφερειακό επίπεδο. Παρόλο που το πρόγραμμα αυτό ενισχύθηκε σημαντικά, ο στόχος της διοικητικής και οικονομικής αποκέντρωση παραμένει. (Beaujeu-Garnier, 1974).
Οι περισσότερες χώρες του Πρώτου Κόσμου επανασχεδίασαν τη διοικητική τους δομή έτσι ώστε να ενωθούν ενότητες του πρωτοβάθμιου επιπέδου σε ευρύτερα σύνολα. Η κεντρική ιδέα ήταν να διαμορφωθούν ενότητες που να αναφέρονται σε ενιαία σύνολα «κοινοτήτων». Σε όλες τις περιπτώσεις «η κοινότητα» καθορίζεται δυναμικά από τα κοινωνικά και δημογραφικά χαρακτηριστικά, από τα ιστορικά και εθιμικά όρια και από γεωγραφικού τύπου περιορισμούς.
2.6 Οι γενικές αρχές για τη μεταρρύθμιση της πρωτοβάθμιας Τοπικής Αυτοδιοίκησης
Ποιες είναι οι αρχικές παραδοχές για τη μεταρρύθμιση; Υπάρχει πλούσια σχετική βιβλιογραφία ιδιαίτερα από τη βρετανική εμπειρία. Τα σημαντικότερα ερωτήματα που πρέπει να διερευνηθούν είναι:
(i) Οι νέες ενότητες θα προκύψουν με συνενώσεις ή από εξ αρχής χάραξη ώστε να αποτελέσουν λειτουργικά ολοκληρωμένες ενότητες;
(ii) Πόσοι βαθμοί θα υπάρχουν και ποια θα είναι η διάκριση στις αρμοδιότητες τους;
(iii) Υπάρχει βέλτιστο πληθυσμιακό μέγεθος;
(iv) Ποια θα είναι η καταστατική θέση των αιρετών και των συμβουλίων; και
(v) Πως θα υλοποιηθεί η μεταρρύθμιση;
Φυσικά υπάρχουν αρκετοί δυϊσμοί (αντιθέσεις). Λειτουργική οργάνωση του χώρου σε αντίθεση με την ιστορική. Ύπαρξη ενός μόνο βαθμού (ιδιαίτερα στις μητροπολιτικές περιοχές) σε αντίθεση με τη ύπαρξη περισσότερων βαθμών. Οποιοδήποτε νέο σχήμα πρέπει να είναι σε αντιστοιχία με τις καθημερινές συνήθειες ζωής των πολιτών. Οφείλει δηλαδή να σχεδιάζει, να παράγει και να παρέχει υπηρεσίες που είναι σε αντιστοιχία με τις ανάγκες και απαιτήσεις των πολιτών. Επίσης οφείλει βελτιώνει την ποιότητα των προσφερόμενων υπηρεσιών και ταυτόχρονα να είναι αποτελεσματικό από άποψη κόστους και βιώσιμο ως προς τη δημοκρατική του νομιμοποίηση. Πρέπει τέλος να σέβεται τα παραδοσιακά σύνορα και να εξασφαλίζει την ισορροπία της παροχής υπηρεσιών στα όρια του.
Η νέα δομή συνήθως αντιπροσωπεύει ένα τοπικό σύστημα στο εσωτερικό του οποίου οι πολίτες οργανώνουν το χώρο δραστηριοτήτων τους. Στο επίπεδο του αστικού χώρου υπάρχει μια ενοποιητική βάση για μια ιεραρχική δόμηση των διοικητικών περιοχών, γιατί έτσι είναι εκ των προτέρων οργανωμένος ο αστικός χώρος. Επιπλέον όμως τέτοιες δομές πρέπει να καταφέρουν να ξεπεράσουν τη διάκριση αστικών και αγροτικών περιοχών, επιτυγχάνοντας λειτουργικές οικονομίες κλίμακας, διευκολύνοντας τη παροχή δημόσιων υπηρεσιών και βελτιώνοντας την οικονομική πρόσοδο (τα έσοδα). Δεν μπορεί όμως αυτή η δομή να έχει άμεση εφαρμογή σε όλες τις περιπτώσεις. Δεν μπορεί να εφαρμοστεί σε περιοχές που παρουσιάζουν μεγάλη πληθυσμιακή διασπορά. Δεν μπορεί να εφαρμοστεί στην περιφέρεια μεγάλων πόλεων (όπως Αθήνα και Θεσσαλονίκη) που κυριαρχούν στο ρόλο άλλων τοπικών αστικών κέντρων.
Ένα παράδειγμα οργάνωσης του αστικού χώρου παρέχει η ιδέα της «ανοιχτής πόλης», ορίζοντας ότι το οικονομικό της αποτύπωμα αντιπροσωπεύει την «αλληλεξάρτηση τοπικών αγορών εργασίας, κατοικίας, παροχής αγαθών και υπηρεσιών». Η ιδέα αυτή σε πολλές περιπτώσεις είναι ευρύτερη από τα διοικητικά όρια. Κατά τον παραπάνω ορισμό η χωρική επέκταση θα είναι η περιοχή όπου παρατηρούνται οι μέγιστες ροές ανθρώπων και αγαθών, με την έννοια της επικοινωνίας, αγοράς, κατοικίας, οικονομικών συναλλαγών, ψυχαγωγίας και άλλων δραστηριοτήτων.
Μια άλλη ευρύτερη ιδέα οδηγεί στη θεώρηση μιας νέας δομής βασισμένης στην έννοια της συμπληρωματικότητας αστικών και αγροτικών περιοχών. Σύμφωνα με αυτή τη θεώρηση, η Πόλη (ο αστικός χώρος) επωφελείται από την αγροτική περιοχή λόγω των δυνατοτήτων όπως η οικονομική ποικιλότητα σε δραστηριότητες, η διευρυνόμενη δυνατότητα εργασίας στο (και από το) σπίτι και ο τουρισμός.
Αν και οι «ανοιχτές πόλεις» έχουν σύνθετες οικονομικές γεωγραφίες που δεν προκαλούν απόλυτη χωρική κατηγοριοποίηση, δεν είναι ανάγκη πάντα να οριστούν σαν διοικητικά όρια για τις ανάγκες προγραμματισμού. Για ένα Τοπικό Αναπτυξιακό Πρόγραμμα η τοπική αρχή πρέπει να ξέρει αν ανήκει στα όρια μιας «ανοιχτής πόλης». Αλλά η ύπαρξη διακριτών διοικητικών ορίων δεν είναι πάντα ζητούμενο, ειδικά σε μικρές ημιαστικές περιοχές ή σε αγροτικές περιοχές με χαλαρούς δεσμούς με το αστικό κέντρο, όπου είναι δυσκολότερο να τοποθετούν διαχωριστικές γραμμές.
Προσπαθώντας να δώσει ένα ορισμό το SURF (Scottish Urban Regeneration Forum) περιγράφει μια λειτουργική οντότητα στην οποία:
- Ø Ποσοστό 75% των μετακινήσεων για δουλειά αρχίζουν και τελειώνουν στα όριά της
- Ø Με ελάχιστο εργατικό δυναμικό 3.500 ατόμων
- Ø Με πληθυσμό μεγαλύτερο από 20.000, ενώ στην περίπτωση που είναι αυτάρκης μπορεί να αρκεί το 70% αυτού του αριθμού
- Ø Είναι εσωτερικά συνεχής και συμπαγής (με τον μαθηματικό ορισμό των όρων).
- Ø Η παραπάνω λειτουργική οντότητα εκτιμάται μέσω μιας συγκοινωνιακής μελέτης «προέλευσης-προορισμού» και των στοιχείων της εργασιακής κινητικότητας που προκύπτουν από τη γενική απογραφή πληθυσμού. Το SURF όμως παραδέχεται ότι μια τέτοια προσέγγιση είναι μονοδιάστατη. Για αυτό προτείνει για διαβούλευση με τους τοπικούς παράγοντες (actors) κάθε περιοχής τέσσερεις επιπλέον προσεγγίσεις:
Μέσω της αγοράς κατοικίας: Η εν λόγω προσέγγιση βασίζεται στην περιοχή που ένα νοικοκυριό αναζητά κατοικία. Αυτή εκτιμάται από το οικιστικό απόθεμα κάθε περιοχής (δηλαδή τις διαθέσιμες κατοικίες) αλλά συχνά ταυτίζεται με την αίσθηση οικειότητας που έχει κάποιος με μια περιοχή στην οποία αναζητά κατοικία.
Μέσω οικονομικών δραστηριοτήτων: Η εν λόγω προσέγγιση βασίζεται στην κλαδική δομή του εργατικού δυναμικού της περιοχής και στην κλαδική δομή των οικονομικών δραστηριοτήτων.
Μέσω των υπηρεσιών της περιοχής: Κυρίως αναφέρεται στην ύπαρξη εγκαταστάσεων όπως νοσοκομεία, θέατρα και χώροι συναυλιών, εμπορικά κέντρα, αεροδρόμια, κλπ
Μέσω διοικητικών διαιρέσεων: Κυρίως αναφέρεται σε άλλες διαιρέσεις, τυπικές (όπως τοπικά συμβούλια, αστυνομία, εκπαίδευση, κλπ) ή άτυπες.
Επειδή η Τοπική Αυτοδιοίκηση στοχεύει κυρίως στην ευημερία των πολιτών σε τοπικό επίπεδο, θα πρέπει να εξασφαλιστεί ότι η νέα δομή θα συγκροτείται με βάση την «ταυτότητα» και τα ενδιαφέροντα των τοπικών κοινωνιών και θα φροντίζει να εξασφαλίζεται αποτελεσματική και εύκολα προσβάσιμη ΤΑ. Έτσι προστίθεται μια επιπλέον προσέγγιση. Η αναζήτηση αυτή βασίζεται στα παρακάτω:
- Ø Γεωγραφικό μέγεθος, πληθυσμός και δυναμικό
- Ø Ταυτότητα (δομή) της τοπικής κοινωνίας
- Ø Λειτουργικότητα
- Ø «Τοπική ηγεμονία» και αντιπροσώπευση
- Ø Συλλογική δουλειά και συνεργασίες με άλλους παράγοντες
- Ø Αποτελεσματική διανομή υπηρεσιών
- Ø Οικονομικό κόστος
- Ø Διοικητικό σύστημα
Δεν υπάρχει αποτελεσματικός κοινά αποδεκτός ορισμός της ταυτότητας «της κοινότητας». Πρόκειται για ένα πρόβλημα στο οποίο συμβάλλουν πολλοί διαφορετικοί παράγοντες. Ιστορικά, κοινωνικά και οικονομικά χαρακτηριστικά, εθνοτικά χαρακτηριστικά και κοινότητα ενδιαφερόντων είναι μερικοί από αυτούς. Η «κοινότητα» δεν είναι μια στατική έννοια αλλά διαμορφώνεται δυναμικά στο χρόνο. Προφανώς σε μια γεωγραφική και κοινωνική ενότητα μπορεί να περιέχονται περισσότερες και διασταυρούμενες ενότητες.
Σχετικά με την μεθοδολογία αναζήτησης τυπολογιών, για να σχηματιστούν νέες δομές, είναι πιθανόν απαραίτητο να συνυπολογιστούν, ανάλογα με την περιοχή, δεδομένα από διαφορετικές βάσεις που αναφέρονται στα εξής:
- Ø Κοινωνικά και οικονομικά χαρακτηριστικά
- Ø Δομή και αποτελεσματικότητα της τοπικής οικονομίας
- Ø Δομή των οικισμών
- Ø Αγροτική παραγωγή και ποιότητα προϊόντων
- Ø Πολιτιστικό κεφάλαιο
- Ø Κεφάλαιο υποδομών
Στην αναζήτηση τυπολογιών σχετικοί δείκτες είναι:
Χωρική διαφοροποίηση: μετρώντας τη χωρική διαφοροποίηση αναφερόμαστε κυρίως σε δείκτες σχετικά με τον πληθυσμό και τις χρήσεις γης. Όπως για παράδειγμα το γενικό χωροταξικό σχέδιο ή το ποσοστό γης που εντάχθηκε στο σχέδιο πόλης και οι αλλαγές χρήσεις γης.
- Κοινωνική διαφοροποίηση: μετρώντας την κοινωνική διαφοροποίηση αναφερόμαστε σε δημογραφικούς δείκτες όπως ηλικιακή κατανομή, μέσο εισόδημα, ποσοστό κατοίκων σε διευθυντικές θέσεις εργασίας ή σε θέσεις υψηλής ειδίκευσης, ποσοστό κατοίκων που υποστηρίζεται από την κοινωνική πρόνοια, ποσοστό κατοίκων ανώτερου μορφωτικού επιπέδου.
Οικονομική διαφοροποίηση: μετρώντας την οικονομική διαφοροποίηση αναφερόμαστε σε δείκτες όπως η δομή κλαδικής απασχόλησης, ποσοστό άνεργων, δομή της τοπικής οικονομίας.
- Περιβαλλοντική διαφοροποίηση: μετρώντας την περιβαλλοντική διαφοροποίηση αναφερόμαστε σε δείκτες που σχετίζονται με το ποσοστό γης που εντάσσεται σε προγράμματα προστασίας, τις περιοχές που χαρακτηρίζονται ως εθνική κληρονομιά, τις αποχαρακτηρισμένες εκτάσεις, τους κινδύνους από φυσικές καταστροφές, τους υδάτινους πόρους και κατανάλωση από διάφορες χρήσεις, τη ρύπανση.
Μερικές διαπιστώσεις από τις προσπάθειες που έχουν γίνει μέχρι τώρα σε Ευρωπαϊκό επίπεδο είναι οι εξής:
- Οι νέες δομές πρέπει να είναι «αναγνωρίσιμες» μέσω του μεγέθους τους. Μεγαλύτερες, παρά μικρότερες ενότητες. Η επίδραση των υπαρχουσών δομών στην διάσταση της «νέας ταυτότητας» μπορεί να είναι δυσανάλογη αν δεν επιτευχθεί ισορροπία μεταξύ τους.
- Το μέγεθος σε πληθυσμό και σε έκταση και η δυνατότητα των νέων δομών να ενταχθούν στο γενικό αναπτυξιακό σχεδιασμό είναι κρίσιμα για την επιτυχία του εγχειρήματος.
- Οι αλλαγές στα χαρακτηριστικά του πληθυσμού είναι κεντρικό σημείο γιατί περιγράφουν το διαθέσιμο εργατικό δυναμικό και κατ' επέκταση τις δυνατότητες του ιδιωτικού τομέα. Αποκαλύπτουν τις τάσεις αποκέντρωσης και συγκέντρωσης. Η εσωτερική μετακίνηση πληθυσμού οδηγεί στη διαμόρφωση ισχυρότερων κέντρων. Η αύξηση του πληθυσμού οδηγεί σε μεγαλύτερο διαθέσιμο εργατικό δυναμικό και στη δυνατότητα επέκτασης των αγορών. Άρα, και σε μεγαλύτερες δυνατότητες επιχειρηματικών δραστηριοτήτων.
- Τα χαρακτηριστικά (profile) του πληθυσμού είναι και αποτέλεσμα της παράδοσης και οδηγός για την ανάπτυξη της περιοχής. Για παράδειγμα πόλεις με πληθυσμό με χαμηλότερη μέση ηλικία από το μέσο όρο βρίσκονται σε αυτή τη θέση γιατί έλκουν νέους ενισχύοντας την τοπική αγορά εργασίας. Η αύξηση του ανθρώπινου δυναμικού ενισχύει και τις τοπικές αγορές και την αγορά κατοικίας αλλά δημιουργεί πίεση για σχολεία και άλλες σχετικές χρήσεις.
- Μικρότερου μεγέθους δομές είναι πιο λειτουργικές όσον αφορά την αντιπροσώπευση και την εγγύτητα. Το παραπάνω αποτελεί ισχυρή ένδειξη για τη θεσμοθέτηση δομών δημοκρατικής αντιπροσώπευσης στο εσωτερικό της νέας δομής. Παράλληλα, μεγαλύτερου μεγέθους δομές έχουν τη δυνατότητα να ξεπεράσουν τον «τοπικισμό» και να παρέχουν μια περισσότερο στρατηγική οπτική για την ανάπτυξη και τις ανάγκες των τοπικών κοινωνιών στο πλαίσιο της νέας δομής.
- Όσον αφορά τη σύνδεση αποτελεσματικών υπηρεσιών και μεγέθους αυτή βασίζεται στην ικανότητα προγραμματισμού, στις διαδικασίες αποφάσεων και στην ικανότητα στρατηγικών συμμαχιών. Όμως, μικρότερες δομές δυσκολεύονται στην εύρεση ικανού ανθρώπινου δυναμικού για την παραγωγή και διανομή υπηρεσιών.
- Το δυναμικό της ΤΑ μπορεί να οριστεί ότι περιλαμβάνει «την οργάνωση, τα συστήματα, τις συνεργασίες, τους ανθρώπους και τις διαδικασίες που εξασφαλίζουν την επιτυχία ενός σχεδίου ή στόχου». Το συνολικό δυναμικό είναι ευρύτερο από το δυναμικό κάθε μέρους. Το δυναμικό δεν συνδέεται αναγκαστικά με το μέγεθος άλλα με την αποτελεσματική λειτουργία των πολιτικών δομών.
- Το προστιθέμενο κόστος για την παραγωγή και διανομή υπηρεσιών σε αγροτικές και αραιοκατοικημένες περιοχές είναι ένας σημαντικός παράγοντας, ιδιαίτερα όταν υπάρχει απαίτηση για εξωτερική χρηματοδότηση.
- Η ανάμειξη αγροτικών και αστικών περιοχών δημιουργεί συχνά προβλήματα κυρίως από την αίσθηση ότι οι αγροτικές περιοχές δεν θα συγκεντρώνουν τη δέουσα προσοχή. Στις περιπτώσεις όμως που υπάρχουν σχέσεις εξάρτησης μεταξύ τους δεν πρέπει να διαχωριστούν τεχνητά.
- Παρόλο που δεν υπάρχει το άριστο μέγεθος, ευρύτερες ενότητες είναι ικανές να παράγουν και να παρέχουν υπηρεσίες αρκεί να βασίζουν τη συγκρότηση τους στην κοινότητα γεωγραφικών, ιστορικών δεσμών και κοινωνικοοικονομικών σχέσεων σε μια περιοχή.
- Στο εσωτερικό κάθε περιοχής υπάρχουν διαφορετικές και επικαλυπτόμενες «κοινότητες». Συνδεόμενες είτε με την περιοχή κατοικίας, είτε με χαρακτηριστικά κοινωνικών δραστηριοτήτων.
- Η «ηγεμονία», οι ικανότητες διοίκησης, η λειτουργικότητα, η διάθεση για καινοτομία και για συνεργασίες με άλλους οργανισμούς χαρακτηρίζουν τις επιτυχημένες δομές. Αν και δεν συνδέονται άμεσα με το μέγεθος, αυτό επηρεάζει αναμφίβολα την δυνατότητα μιας δομής να απασχολεί κατάλληλο υψηλής ποιότητας προσωπικό, να ιδρύει και να συντηρεί κέντρα παραγωγής ποιοτικών υπηρεσιών και να μπορεί να προχωρά σε συνεργασίες.
- Το άθροισμα δομών που λειτουργούν αποτελεσματικά δεν δίνει απαραίτητα μια δομή που λειτουργεί αποτελεσματικά. Επιπρόσθετα, η αποτελεσματική λειτουργία μπορεί να επιτευχθεί σε μικρό χρονικό διάστημα.
- Η «τοπική ηγεμονία» και η αντιπροσώπευση είναι ο σημαντικότερος παράγοντας επιτυχίας. Αναφέρονται σε πολλά επίπεδα (από το τοπικό μέχρι το ευρωπαϊκό) και κυρίως συνδέονται με την αίσθηση εμπιστοσύνης που έχουν οι πολίτες ότι η τοπική ηγεσία εκφράζει τις ανάγκες και τις προσδοκίες τους. Για τους πολίτες είναι επιθυμητό οι αποφάσεις να λαμβάνονται στο τοπικό επίπεδο.
- Δομές που είναι αναγκασμένες να παράγουν υπηρεσίες που απευθύνονται σε διαφορετικές ομάδες πληθυσμού αντιμετωπίζουν πολλές φορές αντικρουόμενα συστήματα προτεραιοτήτων. Αυτό έχει σαν αποτέλεσμα, αδυναμία προγραμματισμού και την ανάγκη αναζήτησης καινοτόμων προσεγγίσεων στην επίλυση αυτών των συγκρούσεων.
- Ο αριθμός των μελών του συμβουλίου και το σύστημα εκλογής είναι ένα από τα ζητούμενα της διερεύνησης σε αντιστοιχία με τις ιδιαιτερότητες του κάθε εθνικού πολιτικού συστήματος. Ζητούμενο είναι το πολιτικό προσωπικό να ασκεί προγραμματικό και επιτελικό ρόλο. Ζητούμενο είναι ακόμα η αναζήτηση συμμετοχικών διαδικασιών που στοχεύουν στην εμπλοκή των πολιτών στις διαδικασίες. Επίσης, είναι σημαντική η πρόνοια για την οριοθέτηση του ρόλου των τοπικών συμβουλίων, τόσο σε σχέση με τη συμμετοχή τους στις διαδικασίες αποφάσεων όσο και σε σχέση με τη γεωγραφική τους κάλυψη. Ο ρόλος αυτός πρέπει να διευρυνθεί, πιθανόν με τη μεταφορά αρμοδιοτήτων, ώστε να εξασφαλιστεί η τοπική δημοκρατία, ενώ πιθανόν να απαιτείται η θεσμοθέτηση και άλλων αντιπροσωπευτικών σωμάτων.
- Χρειάζεται να ελέγχεται κάθε φορά κατά πόσο εφαρμόζονται στην πράξη οι σχεδιασμοί και πως υλοποιούνται οι διαδικασίες αποφάσεων. Πιθανόν η εμπλοκή στον τοπικό προγραμματισμό και στις διαδικασίες αποφάσεων οργάνων σε χαμηλότερο επίπεδο να εξασφαλίζει την αποτελεσματική διοίκηση. Δεν υπάρχει μοναδική λύση που ταιριάζει σε όλες τις καταστάσεις, αλλά διαφορετικές λύσεις, που μπορεί να αποδίδουν καλύτερα σε διαφορετικές καταστάσεις.
- Είναι απαραίτητη η υποστήριξη από την Κεντρική Κυβέρνηση μέσω κινήτρων ώστε να είναι δυνατόν να ξεκινήσει η διαδικασία συνενώσεων. Η διαδικασία παρουσιάζει ιδιαίτερα προβλήματα στον αστικό χώρο στον οποίο δεν υπάρχουν χαμηλότερες δομές.
- Η παροχή ποιοτικών υπηρεσιών στους πολίτες είναι πάντα το κεντρικό σημείο. Αυτό μπορεί (και πρέπει) να ανιχνεύεται από την τοπική κοινή γνώμη και άλλους τοπικούς παράγοντες. Ουσιαστικά πρέπει να απαντηθεί το ερώτημα σε τι θα διαφέρει μια υπηρεσία που παράγεται και παρέχεται από μια ευρύτερη αρχή σε σχέση με την υπηρεσία που παράγεται και διανέμεται από μια μικρότερη αρχή. Μεγάλης κλίμακας κοινωνικές υπηρεσίες -όπως κοινωνική μέριμνα, εκπαίδευση- είναι δυσκολότερο να παράγονται και να διανέμονται από μικρότερες αρχές. Σημαντικό ρόλο στην διαδικασία παραγωγής και παροχής παίζει η δυνατότητα ηλεκτρονικής διακυβέρνησης και χρήσης τεχνολογιών πληροφορικής.
- Όχημα για την αποτελεσματικότητα μπορεί να είναι η πρόβλεψη θεσμοθέτησης «one-stop» κέντρων συνδεδεμένων με ηλεκτρονικά δίκτυα σε επίπεδο αρχής καθώς και κέντρα υποστήριξης πολιτών. Όφελος θα προκύψει από την ορθολογική κατανομή των διαθέσιμων μέσω της χρήσης τεχνολογικών πληροφορικής.
Μια αποτελεσματική στρατηγική για την τοπική κοινωνία πρέπει να περιέχει τα παρακάτω σημεία:
- Ø Ένα προγραμματικό όραμα για την περιοχή που να περιγράφει τους στόχους που πρέπει να επιτευχθούν
- Ø Ένα προγραμματικό σχέδιο δράσεων που να περιγράφει τις βραχυπρόθεσμες προτεραιότητες και τη σύνδεσή τους με το προγραμματικό όραμα
- Ø Τη δέσμευση για την υλοποίηση του προγραμματικού σχεδίου και τις ενέργειες που απαιτούνται, καθώς και τις
- Ø Ρυθμίσεις για την παρακολούθηση, την αξιολόγηση και την διαδικασία αναθεώρησης του σχεδίου αυτού
3. Αξιολόγηση του προγράμματος «Ι. Καποδίστριας»
Πριν από μια δεκαετία, την περίοδο 1996-1998 σχεδιάσθηκε και υλοποιήθηκε η πολύ σημαντική μεταρρύθμιση για το διοικητικό σύστημα της χώρας και την Ελληνική Τοπική Αυτοδιοίκηση που φέρει τον τίτλο «Πρόγραμμα Ιωάννης Καποδίστριας».
Το πρόγραμμα «Ι. Καποδίστριας» περιέλαβε δυο βασικούς πυλώνες: Το θεσμικό πλαίσιο της συγχώνευσης των 457 Δήμων και 5.318 Κοινοτήτων σε 900 Δήμους και 133 Κοινότητες και το Πρόγραμμα των Μέτρων Υποστήριξης της μεταρρύθμισης, δηλαδή το Ειδικό Πρόγραμμα Τοπικής Αυτοδιοίκησης(ΕΠΤΑ).
Στόχος της μεταρρύθμισης ήταν η δημιουργία Ισχυρής Τοπικής Αυτοδιοίκησης, δηλαδή ισχυρών και αποτελεσματικών Ο.Τ.Α, ικανών να σχεδιάζουν και να υλοποιούν πολιτικές τοπικής ανάπτυξης, καθώς και να παρέχουν αποτελεσματικές και ποιοτικά αναβαθμισμένες υπηρεσίες στους πολίτες, έτσι ώστε οι κάτοικοι των χωριών να απολαμβάνουν τις υπηρεσίες που θεωρητικά - τουλάχιστον - απολαμβάνουν οι κάτοικοι των αστικών κέντρων.
Κλείνοντας μια Δεκαετία από την εφαρμογή του προγράμματος Ι. ΚΑΠΟΔΙΣΤΡΙΑΣ μπορούμε σήμερα να οδηγηθούμε σε ασφαλή συμπεράσματα για την αξιολόγηση αυτής της μεγάλης μεταρρύθμισης.
Η αξιολόγηση πρέπει να γίνει τόσο ως προς τους επιδιωκόμενους κατ'αρχήν στόχους, με βάση τον σχεδιασμό του προγράμματος, όσο και ως προς τις σημερινές απαιτήσεις και προκλήσεις. Οι στόχοι αυτής της μεγάλης μεταρρύθμισης, όπως τους διατύπωσε ο αρμόδιος ΥΠ.ΕΣ και αρχιτέκτονάς της κ. Α. Παπαδόπουλος, στο Συνέδριο της ΚΕΔΚΕ στο Ηράκλειο της Κρήτης τον Μάρτιο του 1997 ήταν:
- Η παροχή υπηρεσιών ισοδύναμης αποτελεσματικότητας στους κατοίκους των πόλεων και των χωριών και επομένως ο εκσυγχρονισμός του διοικητικού μας συστήματος.
- Η ουσιαστικοποίηση του ρόλου των ΟΤΑ και η αναβάθμιση των αιρετών και επομένως ο εκσυγχρονισμός του τοπικού πολιτικού συστήματος στη χώρα μας και η διεύρυνση της πολιτικής βαρύτητας της Πρωτοβάθμιας Τ.Α.
- Η δημιουργία ουσιαστικών προϋποθέσεων για την διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια τω ΟΤΑ.
- Ο συντονισμός των τοπικών δημοσίων επενδύσεων για έργα τεχνικής υποδομής και κοινωνικού εξοπλισμού.
- Η ενίσχυση του ενδογενούς δυναμικού της ελληνικής περιφέρειας, που είναι αναγκαία προϋπόθεση για μια διαρκή και βιώσιμη περιφερειακή και τοπική ανάπτυξη.
- Η διαφάνεια στη διαχείριση των πόρων και ο κοινωνικός έλεγχος της τοπικής εξουσίας που οδηγούν στην εξασφάλιση της νομιμότητας και της προστασίας των πολιτών.
- Οικονομίες κλίμακας στις λειτουργικές δαπάνες και αναβάθμιση του ανθρώπινου δυναμικού.
Οι βασικές αρχές στις οποίες βασίστηκε το πρόγραμμα σύμφωνα με τον ΥΠ.ΕΣ. κ. Α. Παπαδόπουλο στο ίδιο Συνέδριο ήταν:
- Ο συνδυασμός των αρχών της δημοκρατικότητας και της αποτελεσματικότητας (μεγάλοι ΟΤΑ αλλά με ισχυρή δημοτική αποκέντρωση).
- Η συντονισμένη εφαρμογή νομικών ρυθμίσεων και αναπτυξιακών μέτρων.
- Η αναπτυξιακή ενδοδημοτική ισορροπία ( κατοχύρωση της ενδοδημοτικής αποκέντρωσης των δημοσίων επενδύσεων).
- Η εξασφάλιση της ευρύτερης δυνατής πολιτικής και κοινωνικής συναίνεσης.
Αξιολογώντας το πρόγραμμα «Ι. Καποδίστριας» και την Μεταρρύθμιση μπορούμε με ασφάλεια να ισχυρισθούμε ότι τρεις είναι οι βασικοί λόγοι που δεν επιτεύχθησαν οι στόχοι της και δεν ανταποκρίθηκε στις μεγάλες προσδοκίες που καλλιέργησε:
- Πρώτον: Η φιλοσοφία, οι διαδικασίες και τα κριτήρια σχεδιασμού των νέων διοικητικών ενοτήτων, παρά τις αρχικές διακηρύξεις κατέληξαν σε ένα πλήθος νέων Δήμων, με αποτέλεσμα αυτοί να μην επαρκούν ως διοικητικές μονάδες για να επιτύχουν τους στόχους της μεταρρύθμισης.
- Δεύτερον: Μια σειρά επιλογές, ατέλειες και αστοχίες που είχε η Μεταρρύθμιση, ιδίως δε το ότι η Πολιτεία δεν στήριξε ουσιαστικά σε μεσοπρόθεσμη βάση τους νέους Δήμους ούτε οικονομικά ούτε με πολιτικές προγραμματικής, οργανωτικής και λειτουργικής αναβάθμισης.
- Τρίτον: Η μεταρρύθμιση δεν συνοδεύτηκε με ριζική αλλαγή του πολιτικού και διοικητικού συστήματος των νέων διευρυμένων Δήμων, προκειμένου τα πολιτικά όργανα ν' αποκτήσουν εκείνο τον επιτελικό και προγραμματικό ρόλο στη λειτουργία τους. Υστέρησε δηλαδή ως προς τα στοιχεία τα οποία, μαζί με τις αναγκαίες επιτελικές υπηρεσίες, θα μετέτρεπαν τους Δήμους σε ισχυρές μονάδες σχεδιασμού και προώθησης της Τοπικής Ανάπτυξης. Ο τρόπος, δε, που σχεδιάσθηκε το πολιτικό και διοικητικό σύστημα του νέου διευρυμένου Δήμου, είχε ως αποτέλεσμα και την μείωση της προσβασιμότητας του πολίτη στις διαδικασίες λήψης των αποφάσεων
Δέκα χρόνια μετά, θα προσπαθήσουμε να αξιολογήσουμε την επιτυχία του Προγράμματος «Ι. Καποδίστριας» με βάση τους προαναφερθέντες στόχους και τις βασικές αρχές της εν λόγω μεταρρύθμισης, που αποτελούν αναπόφευκτα και τα κριτήρια αξιολόγησης.
- Είναι γεγονός ότι η δια νόμου (2539/97) υποχρεωτική συνένωση των 457 Δήμων και 5.318 κοινοτήτων σε 900 Δήμους και 133 κοινότητες, που πήρε την μορφή ολοκληρωμένου προγράμματος («Ι. Καποδίστριας»), καθώς και η δια του ιδίου νόμου ίδρυση απ' ευθείας όλων των Δήμων και Κοινοτήτων, αποτέλεσαν ένα σημαντικό βήμα στην κατεύθυνση εκσυγχρονισμού της Ελληνικής Τοπικής Αυτοδιοίκησης.
- Η Μεταρρύθμιση, με βάση τους τρεις πρώτους στόχους, απέβλεπε σε μια Ισχυρή Τοπική Αυτοδιοίκηση, με διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια και λειτουργικό εκσυγχρονισμό, για να μπορούν οι Δήμοι να εξασφαλίζουν παροχή υπηρεσιών ισοδύναμης αποτελεσματικότητας στους κατοίκους των πόλεων και των χωριών. Ο στόχος αυτός δεν επιτεύχθηκε και αυτό οφείλεται στους πιο κάτω λόγους:
α) Η μεταρρύθμιση δεν συνοδεύθηκε από μια συνολική μεταρρύθμιση του διοικητικού συστήματος της χώρας, με αποτέλεσμα το βήμα να μείνει μετέωρο, να διατηρηθεί άθικτος ο Κρατικός συγκεντρωτισμός και η Ελλάδα να παραμένει η πιο συγκεντρωτική χώρα στην Ευρώπη.
β) Ο μη ορθολογικός σχεδιασμός των διοικητικών ορίων σε συνδυασμό με την επιλογή να δημιουργηθούν οι νέοι Δήμοι χωρίς να υπάρξουν κριτήρια βιωσιμότητας είχε ως αποτέλεσμα να δημιουργηθούν νέοι ανίσχυροι διοικητικά Δήμοι, οι οποίοι δεν μπορούν να ανταποκριθούν στους στόχους της Μεταρρύθμισης.
γ) Η μεταρρύθμιση διατήρησε χωρίς αλλαγές το δημοτικό σύστημα διακυβέρνησης και δεν το προσάρμοσε στα δεδομένα και στους στόχους ενός ισχυρού και αποτελεσματικού Δήμου.
δ) Η μεταρρύθμιση ήταν αποσπασματική οργανωτικά και δεν αντιμετώπισε μια σειρά προβλημάτων που αφορούσαν την ανάγκη κατηγοριοποίησης των Δήμων και την διάκριση αρμοδιοτήτων ανάλογα με αυτήν την κατηγοριοποίηση (όπως πχ. οι νησιωτικοί Δήμοι). Τέτοια προβλήματα σχετίζονται με το μικρό μέγεθος των Δήμων, τη διατήρηση των κοινοτήτων και τη διατήρηση του υφιστάμενου ΔΚΚ.
ε) Η υλοποίηση του προγράμματος αφέθηκε μόνο στο ΥΠΕΣΔΔΑ, χωρίς την συνδρομή των άλλων υπουργείων (ΥΠ.ΟΙ.Ο, ΥΠΕ.ΧΩ.ΔΕ).
- Στο γεγονός αυτό συνέβαλαν και μια σειρά παράγοντες που επικράτησαν κατά την φάση της χωροθέτησης των νέων Δήμων όπως η επικράτηση υπολογισμών τοπικών συσχετισμών κομματικού και οικονομικού χαρακτήρα κατά την διαμόρφωση των νέων ορίων, η μη ενδεδειγμένη σε πολλές περιπτώσεις επιλογή του διοικητικού κέντρου του νέου Δήμου λόγω διαφόρων παρεμβάσεων, καθώς και η παντελής έλλειψη συμμετοχής των κοινωνικών φορέων, επαγγελματικών οργανώσεων και συνδικάτων κατά την φάση της χωροθέτησης
- Τα προηγούμενα προβλήματα, ιδιαίτερα δε η διατήρηση του συστήματος διακυβέρνησης σε συνδυασμό με το ότι δεν προβλέφθηκε καμιά αναβάθμιση των αιρετών μέσω του Προγράμματος αλλά ούτε με τροποποίηση του ΔΚΚ (παραμένει η μη κύρωση του ΕΧΤΑ ως προς το σημείο αυτό), είχε ως αποτέλεσμα όχι μόνο να μην έχουμε τον αναμενόμενο εκσυγχρονισμό του τοπικού πολιτικού συστήματος αλλά την πλήρη επιβεβαίωση του τοπικού κοινοβουλευτικού κομματικού συστήματος.
- Η διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια των νέων Δήμων δεν εξασφαλίσθηκε με την Μεταρρύθμιση όπως ήταν διακηρυγμένος στόχος. Δεν αποκτήσαμε ούτε Δήμους με οικονομική αυτάρκεια και δυνατότητα άντλησης ιδίων πόρων, ούτε διοικητική ικανότητα με καλά οργανωμένες υπηρεσίες και ανθρώπινο δυναμικό, που να αξιοποιούν τις νέες δυνατότητες και νέες τεχνολογίες ΤΠΕ για να ενισχύουν την ικανότητα των Δήμων να παράγουν ποιοτικά αναβαθμισμένες υπηρεσίες. Αντιθέτως οι περισσότεροι Δήμοι κινδυνεύουν από οικονομική κατάρρευση, δεν μπορούν να ασκήσουν πολλές από τις αρμοδιότητες του νέου ΔΚΚ και οι Δήμαρχοι εξακολουθούν να συνωστίζονται στους διαδρόμους των υπουργείων και των περιφερειών προκειμένου να προωθήσουν προβλήματα και να εξασφαλίσουν χρήματα για τους Δήμους τους.
- Ως προς την χρηματοδότηση του Προγράμματος «Ι. Καποδίστριας» από την Πολιτεία και γενικότερα τα οικονομικά της Τ.Α., σήμερα μπορούμε να ισχυρισθούμε με ασφάλεια ότι η μεταρρύθμιση όχι μόνο δεν χρηματοδοτήθηκε με επί πλέον πόρους, σύμφωνα με τις κυβερνητικές δεσμεύσεις, αλλά χρησιμοποιήθηκε αυτή προκειμένου να γίνει και παράνομη παρακράτηση πόρων που ανήκαν στην αυτοδιοίκηση.
- Σύμφωνα με το Γενικό Λογιστήριο του κράτους στην περίοδο 1998-2002 έγινε παρακράτηση πόρων από τους ΚΑΠ ποσού ύψους 1,471 δις ευρώ !!!. Το γεγονός αυτό σε συνδυασμό με το ότι την ίδια χρονική περίοδο τα υπουργεία έπαψαν να χρηματοδοτούν την αυτοδιοίκηση από το ΠΔΕ με ποσά περί τα 250 εκ. ευρώ τον χρόνο άρα για 5 χρόνια 1,250 δις ευρώ, μας οδηγεί στο συμπέρασμα ότι στην περίοδο 1998-2002 παρακρατήθηκαν από την Αυτοδιοίκηση 2,721 δις ευρώ!!! ιδιαίτερα μεγάλο ποσό σε μια πολύ δύσκολη και σημαντική περίοδο για την Τ.Α.
- Η μη χρηματοδότηση του Προγράμματος «Ι. Καποδίστριας» από την Πολιτεία με επί πλέον πόρους είχε ως αποτέλεσμα το Ειδικό Πρόγραμμα Τοπικής Αυτοδιοίκησης (ΕΠΤΑ) να χρηματοδοτηθεί στο 50% του συνόλου μόνο από πόρους της Αυτοδιοίκησης και αυτό να προκαλέσει αναδιανομή πόρων εις βάρος της ίδιας της Τ.Α αλλά και στο εσωτερικό της Τ.Α εις βάρος των μικρών Δήμων. Μετά μάλιστα την 1/1/99, οπότε αρχίζει η χρηματοδότηση από το ΕΠΤΑ και των Δήμων της Αττικής και της Θεσσαλονίκης, παρατηρούμε να μειώνεται συνεχώς η χρηματοδότηση των νέων Δήμων στα πρώτα χρόνια λειτουργίας τους σε αντίθεση με το σκοπό και τους στόχους του ΕΠΤΑ. Σήμερα παρατηρούμε ότι οι Δήμοι στην συντριπτική πλειονότητα δεν έχουν οικονομική αυτονομία και εξαρτώνται αποκλειστικά από την Κυβέρνηση.
- Ο σκοπός και η αποστολή του ΕΠΤΑ ήταν η ενίσχυση των νέων Δήμων για την δημιουργία μελετών και τεχνικών υποδομών προστασίας περιβάλλοντος και αναβάθμισης της ποιότητας ζωής, ως αναγκαίων μέσων για την ενδοδημοτική αναπτυξιακή ισορροπία του νέου Δήμου. Σύντομα διαπιστώθηκε ότι δεν έγινε κατορθωτό να έχουμε συντονισμό των τοπικών δημοσίων επενδύσεων προς την κατεύθυνση αυτή. Αυτό οφείλεται στο γεγονός των περιορισμένων πόρων του προγράμματος, σε συνδυασμό με την σοβαρή έλλειψη τεχνικών υποδομών κυρίως οδοποιίας, ύδρευσης, αποχέτευσης και χώρων διάθεσης απορριμμάτων σε πολλούς μικρούς Δήμους. Οφείλεται επίσης στην χρηματοδότηση των νέων Δήμων με κριτήρια πελατειακά σε πολλές περιπτώσεις, και τέλος στη μη συμμετοχή των ΚΕΔΚΕ / ΤΕΔΚ στην διαμόρφωση και κατάρτιση των προγραμμάτων του ΕΠΤΑ. Έτσι το 50% του ΕΠΤΑ αξιοποιήθηκε από τους νέους Δήμους με άθροισμα έργων και όχι με υποδομές που προάγουν την ενδοδημοτική ανάπτυξη και συνεπώς την ενοποίηση των τοπικών κοινωνιών του νέου Δήμου.
- Το πρόγραμμα «Ι. Καποδίστριας» συμπεριέλαβε μια σειρά υποστηρικτικά μέτρα, που αφορούν την οργάνωση, διοίκηση και αναβάθμιση του ανθρώπινου δυναμικού, όπως η σύνταξη νέων οργανισμών, η κατάρτιση και πρόσληψη επιστημονικού προσωπικού, η οργάνωση Τεχνικής και Οικονομικής Υπηρεσίας, προκειμένου να μπορούν να ανταποκριθούν στις ανάγκες του νέου ισχυρότερου Δήμου σε έκταση, πληθυσμό και προβλήματα.
Ο τρόπος που συντάχθηκαν οι νέοι ΟΕΥ προκειμένου να ενσωματώσουν το υφιστάμενο προσωπικό -πολλές φορές υπεράριθμο και χωρίς τις αναγκαίες δεξιότητες- καθώς και η γρήγορη αποψίλωση των Δήμων από τους νέους επιστήμονες που έκαναν μετάταξη σε μεγάλους αστικούς Δήμους -αφού αυτή επιτρεπόταν-, είχε ως αποτέλεσμα οι Τεχνικές και Οικονομικές Υπηρεσίες να μείνουν μόνο στα χαρτιά.
Το συμπέρασμα είναι ότι εκτός από το χρονικό διάστημα των δύο πρώτων χρόνων οι πολιτικές που αναφέρονται στο ανθρώπινο δυναμικό δεν εφαρμόστηκαν παρότι αυτές αποτελούσαν κρίσιμο κεφάλαιο των υποστηρικτικών μέτρων.
- Σήμερα, από την πείρα υλοποίησης του Γ' ΚΠΣ και του προγράμματος ‘'ΘΗΣΕΑΣ'' διαπιστώνεται ότι χωρίς την ύπαρξη οργανωμένων Τεχνικών και Οικονομικών Υπηρεσιών, οι επιχειρησιακές δυνατότητες της μεγάλης πλειονότητας των Δήμων είναι από περιορισμένες έως ανύπαρκτες, με αποτέλεσμα να παρατηρούνται φαινόμενα μειωμένης και σε πολλές περιπτώσεις μηδενικής απορρόφησης πολύ σημαντικών πόρων για την Τοπική Αυτοδιοίκηση και την περιφερειακή ανάπτυξη.
- Δεν επετεύχθη ο σκοπός της ενίσχυσης του ενδογενούς δυναμικού της ελληνικής περιφέρειας που είναι αναγκαία προϋπόθεση για μια διαρκή και βιώσιμη περιφερειακή και τοπική ανάπτυξη γιατί η μεταρρύθμιση δεν συνοδεύθηκε από ένα συνολικό πρόγραμμα μεταρρύθμισης, με αποτέλεσμα οι βασικές δομές του συγκεντρωτικού συστήματος να παραμένουν ανέπαφες.
- Η διαφάνεια στην διαχείριση των πόρων και ο κοινωνικός έλεγχος της τοπικής εξουσίας δεν επετεύχθη πρώτον γιατί δεν κατοχυρώθηκε ένα σαφές απλό και αποτελεσματικό θεσμικό πλαίσιο που θα περιλάμβανε και διαδικασίες εσωτερικού ελέγχου με πολιτικό, διοικητικό και διαχειριστικό περιεχόμενο για την διαφάνεια την χρηστή διοίκηση και την λογοδοσία και δεύτερον γιατί μειώθηκε η προσβασιμότητα των πολιτών στις διαδικασίες λήψης των αποφάσεων.
- Τέλος είναι σαφές ότι όχι μόνο δεν εξασφαλίσθηκαν «οικονομίες κλίμακας» αλλά αντιθέτως παρατηρείται αύξηση των λειτουργικών δαπανών, ως συνέπεια της ελλιπούς κατάρτισης του ανθρώπινου δυναμικού και των υπηρεσιών των Δήμων, αλλά και των μονομερών αποφάσεων των Κυβερνήσεων σε μια σειρά δίκαια αιτήματα των εργαζομένων στην αυτοδιοίκηση, που επιβάρυναν όμως δραματικά μόνο τους προϋπολογισμούς της Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Οι όποιες «οικονομίες κλίμακας» εξασφαλίσθηκαν αυτή την περίοδο, ήταν εις βάρος της Τ.Α και υπέρ του κράτους όπως δείχνουν και οι αριθμοί από την υπεξαίρεση θεσμοθετημένων πόρων της Τοπικής Αυτοδιοίκησης.
Με βάση τα παραπάνω, συνάγεται ότι η διοικητική μεταρρύθμιση που συντελέστηκε με το πρόγραμμα «Ι. Καποδίστριας», αξιολογούμενη με βάση τους στόχους που είχαν αρχικά τεθεί, δεν ανταποκρίθηκε με επάρκεια σε αυτούς.
Θα ήταν μονομερές όμως να αντιμετωπίσουμε το Πρόγραμμα «Ι. Καποδίστριας» μόνο σε σχέση με τους στόχους και τα αποτελέσματα. Πρέπει να συγκρίνουμε την νέα κατάσταση στην Τ.Α με αυτή του παρελθόντος. Είναι σαφές ότι σε αυτή την περίπτωση η σύγκριση είναι θετική, γιατί οι Δήμοι σήμερα έχουν την δυνατότητα να έχουν αποτελεσματικότερη διαχείριση των υποδομών, καλύτερες υπηρεσιακές δομές και νέες κοινωνικές υπηρεσίες. Επίσης μπορούν να προγραμματίζουν και να διεκδικούν αναπτυξιακά έργα, να συμμετέχουν και να διεκδικούν καλύτερα από τα κέντρα λήψης των αποφάσεων.
Το βασικότερο όμως στην σύγκριση είναι ότι με το πρόγραμμα «Ι. Καποδίστριας» διαμορφώθηκαν εκείνες οι συνθήκες υπέρβασης παλιών καταστάσεων και πρακτικών, που οφείλονταν στις κατακερματισμένες τοπικές κοινωνίες με αδύναμη Τ.Α, ώστε σήμερα πια να αναμένεται η νέα διοικητική μεταρρύθμιση ως φυσική και ενδεδειγμένη αναγκαιότητα.
Ως τελικό συμπέρασμα μπορούμε να ισχυρισθούμε ότι το Πρόγραμμα «Ι. Καποδίστριας» και η νέα διοικητική δομή που αυτό εισήγαγε ναι μεν βελτίωσαν την Τοπική Αυτοδιοίκηση αλλά δεν την κατέστησαν ισχυρή και αποτελεσματική.
Σήμερα, δέκα χρόνια μετά, το αίτημα για ένα Δήμο ισχυρό και αποτελεσματικό που να μπορεί να ανταποκρίνεται στις προκλήσεις του 21ου αιώνα είναι επίκαιρο όσο ποτέ άλλοτε. Η θέση αυτή αποτελεί προϋπόθεση για την Αποκέντρωση της πολιτικής εξουσίας, ώστε να βρεθεί πλησιέστερα στον πολίτη. Αυτή είναι η απάντηση της Τ.Α, γι' αυτό και κρίνεται αναγκαία η νέα διοικητική μεταρρύθμιση.
Είναι προφανές όμως ότι η νέα Μεταρρύθμιση πρέπει να στοχεύει σε ένα Δήμο με αναπτυξιακό και κοινωνικό ρόλο που θα είναι βασικός πυλώνας της τοπικής και περιφερειακής ανάπτυξης. Απαραίτητη προϋπόθεση για να συμβεί αυτό είναι, η μεταρρύθμιση να συνοδεύεται με γενναία αναδιανομή αρμοδιοτήτων και πόρων ανάμεσα στο κεντρικό κράτος και την Τ.Α και όχι με περιοριστικές δημοσιονομικά λογικές καθώς και λογικές περισσότερου εναγκαλισμού κράτους και Τ.Α, που θα την οδηγήσουν στην μείωση της αποτελεσματικότητας και του κύρους της, σε περαιτέρω δηλαδή αποδυνάμωση.
Είναι αυτονόητο επίσης ότι η μεταρρύθμιση δεν έχει καμία σοβαρή δικαιολογία να πραγματοποιηθεί, εάν δεν στοχεύει στην αναίρεση όλων των αρνητικών αποτελεσμάτων της προηγούμενης και στην διατήρηση, αναβάθμιση και ανάδειξη των θετικών συνεπειών που αυτή επέφερε για την Τοπική Αυτοδιοίκηση.
Στον παρακάτω πίνακα παρουσιάζονται τα δυνατά και τα αδύνατα σημεία όσον αφορά θεματικές ενότητες της προηγούμενης μεταρρύθμισης.
|
ΘΕΜΑΤΑ
|
ΔΥΝΑΤΑ ΣΗΜΕΙΑ
|
ΑΔΥΝΑΤΑ ΣΗΜΕΙΑ
|
|
1) ΝΟΜΙΚΟ ΠΛΑΙΣΙΟ
|
- Δημιουργία λιγότερων και ισχυρότερων Δήμων με υποχρεωτική συνένωση βάσει του Νόμου 2539/97.
- Η ίδρυση απ' ευθείας δια νόμου όλων των Δήμων και Κοινοτήτων
- Η μεταρρύθμιση έχει την μορφή ολοκληρωμένου προγράμματος
- Καθιερώνει το σύστημα της δημοτικής αποκέντρωσης και λαϊκής συμμετοχής στα Τοπικά Διαμερίσματα.
- Συνέβαλε στον εκσυγχρονισμό του Διοικητικού συστήματος.
- Διατήρηση των ευνοϊκών ρυθμίσεων υπέρ των κατοίκων των μικρών ΟΤΑ.
|
- Απουσία συνολικής μεταρρύθμισης του διοικητικού συστήματος της Χώρας.
- Αποσπασματική οργανωτική μεταρρύθμιση.
- Η υλοποίηση του προγράμματος αφέθηκε μόνο στο ΥΠΕΣΔΔΑ, χωρίς την συνδρομή και στήριξη από τα άλλα Υπουργεία.
- Δεν υπήρξε κατηγοριοποίηση των νέων Δήμων και με διάκριση αρμοδιοτήτων όπως π.χ οι Νησιωτικοί δήμοι.
- Μικρό μέγεθος των νέων Δήμων
- Διατήρηση των κοινοτήτων
- Απουσία συνενώσεων στην Αττική και στην Θεσσαλονίκη.
- Η διατήρηση του υφιστάμενου Δ.Κ.Κ
- Διατήρηση του επί δεκαετίες υφιστάμενου ‘'δημοτικού συστήματος'' διακυβέρνησης
- Το άρθρο 13 του Ν. 2539/971 σε ότι αφορά τα οικονομικά της Τ.Α. Ιδιαίτερα την χρηματοδότηση από διάφορα Υπουργεία.
- Η έλλειψη σαφούς απλού και αποτελεσματικού θεσμικού πλαισίου εσωτερικού ελέγχου, για την διαφάνεια την χρηστή διοίκηση και την λογοδοσία.
- Η μη ύπαρξη αρμοδιοτήτων και πόρων στα τοπικά συμβούλια.
- Η μη αναβάθμιση των αιρετών έχει σαν αποτέλεσμα τον μη εκσυγχρονισμό του τοπικού πολιτικού συστήματος.
|
|
2)ΧΩΡΟΤΑΞΙΚΟΣ ΣΧΕΔΙΑΣΜΟΣ ΝΕΩΝ ΟΡΙΩΝ
|
- Η χωροθέτηση των νέων ΟΤΑ έγινε δια νόμου.
|
- Μη ύπαρξη αντικειμενικών κριτηρίων ικανών να συμβάλουν στην βιωσιμότητα του νέων Δήμων.
- Η μη τήρηση των συμβουλίων περιοχής ως ελαχίστου ορίου σχεδιασμού των νέων Δήμων
- Στην διαμόρφωση των νέων ορίων επεκράτησαν υπολογισμοί τοπικών συσχετισμών κομματικού και οικονομικού χαρακτήρα.
- Η επιλογή του διοικητικού κέντρου του νέου Δήμου έγιναν αντικείμενο διαφόρων παρεμβάσεων.
- Οι Δήμοι που προέκυψαν δεν μπορούν να συμβάλουν σε μια Βιώσιμη Τοπική Ανάπτυξη.
- Μη συμμετοχή στην διαδικασία της χωροθέτησης των νέων Δήμων, κοινωνικών φορέων, επαγγελματικών οργανώσεων, συνδικάτων κ.λ.π.
|
|
3)ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΑ
|
- Η θεσμοθέτηση πενταετούς + δύο έτη προγράμματος χρηματοδότησης των νέων Δήμων (Ε.Π.Τ.Α).
- Η πρόβλεψη για ορθολογική διαχείριση των πόρων που κατευθύνονται από διαφορετικές πηγές (υπουργεία) προς την αυτοδιοίκηση.
- Η υποχρέωση της αυτοδιοίκησης να θέτει προτεραιότητες, να σχεδιάζει μακροπρόθεσμα λαμβάνοντας υπόψη κριτήρια.
- Βελτίωσε την διαφάνεια στη διαχείριση των πόρων.
|
- Δεν υπήρξε αναδιανομή πόρων μεταξύ κεντρικού κράτους και Τ.Α με γενναία χρηματοδότηση του προγράμματος με επί πλέον πόρους.
- Η χρηματοδότηση του προγράμματος γίνεται με πόρους μόνο από τους ΚΑΠ.
- Την ίδια περίοδο γίνεται η μεγαλύτερη παρακράτηση θεσμοθετημένων πόρων της Τ.Α από την κεντρική εξουσία.
- Την ίδια περίοδο περικόπτονται πλήρως και οι έκτακτες χρηματοδοτήσεις των υπουργείων προς τους ΟΤΑ, οι οποίες δεν εντάσσονται στο σύνολο του Ε.Π.Τ.Α όπως αρχικά είχε προβλεφθεί.
- Η αποσπασματική κατάρτιση του ΕΠΤΑ οδήγησε τελικά σε κατακερματισμό των πόρων του προγράμματος και σε απλό μοίρασμα χρημάτων στους Δήμους.
- Το μέγεθος των νέων Δήμων δεν εξασφαλίζει την οικονομική αυτονομία τους απέναντι στην κρατική εξουσία με αποτέλεσμα να συνεχίζεται η εξάρτηση της χρηματοδότησης από την εκάστοτε κυβέρνηση.
- Οι περισσότεροι νέοι ΟΤΑ λόγω του μεγέθους έχουν περιορισμένη επιχειρησιακή δυνατότητα για προγράμματα όπως Γ'ΚΠΣ, Θησέας .
- Λόγω του μεγέθους των νέων ΟΤΑ σε πάρα πολλούς απ' αυτούς δεν εξασφαλίζεται η ανταποδοτικότητα των υπηρεσιών που παρέχουν στους δημότες.
|
|
4)ΣΤΕΛΕΧΩΣΗ ΤΩΝ ΟΤΑ
|
- Η δημιουργία προγράμματος κατάρτισης 2400 νέων επιστημόνων για τους νέους Δήμους.
- Η αξιοποίηση και στη συνέχεια κατοχύρωση της εργασίας και των γνώσεων του επιστημονικού προσωπικού που ειδικά καταρτίστηκε.
- Η δια νόμου ένταξη σε οργανικές θέσεις αυτού του επιστημονικού προσωπικού.
- Η εν γένει αναβάθμιση του ανθρώπινου δυναμικού
|
- Η δυνατότητα να πραγματοποιεί μετατάξεις το επιστημονικό προσωπικό που καταρτίστηκε , είχε ως αποτέλεσμα να στερηθούν τις υπηρεσίες τους πάρα πολλοί Καποδιστριακοί Δήμοι.
- Η μη συνέχεια ενός προγράμματος για την κατάρτιση και στελέχωση επιστημονικού προσωπικού στους νέους Δήμους.
- Η μη συνεργασία του υφιστάμενου προ Καποδίστρια προσωπικού με τους νέους επιστήμονες.
- Η μη θεσμοθέτηση κινήτρων (οικονομικών κ.ά.) για αποσπάσεις και μετατάξεις διοικητικού και τεχνικού προσωπικού από φορείς του Δημόσιου Τομέα.
- Το προσωπικό της Τ.Α ,αναλογία ΠΕ/ΤΕ προς ΔΕ/ΥΕ στο σύνολο των εργαζομένων δεν είναι το καταλληλότερο, να υπηρετήσει πολιτικές για την οικονομική και κοινωνική ανάπτυξη των πόλεων και της υπαίθρου.
|
|
5)ΤΟΠΙΚΕΣ ΔΗΜΟΣΙΕΣ ΕΠΕΝΔΥΣΕΙΣ
|
- Η πρόβλεψη μέσα από το Ειδικό Πρόγραμμα Τοπικής Αυτοδιοίκησης (ΕΠΤΑ) της χρηματοδότησης μελετών και κατασκευής έργων τεχνικής υποδομής, προστασίας περιβάλλοντος και αναβάθμισης της ποιότητας ζωής έργων Δημοσίων Επενδύσεων Τοπικής Ανάπτυξης.
- Ήταν το βασικό πρόγραμμα για την χρηματοδότηση των έργων των νέων Δήμων.
- Η ύπαρξη λεπτομερούς καταγραφής και σε πολλές περιπτώσεις και οικονομοτεχνικών μελετών για τις τεχνικές υποδομές.
- Υπήρξε καλύτερος συντονισμός των τοπικών δημοσίων επενδύσεων για έργα τεχνικής υποδομής και κοινωνικού εξοπλισμού
|
- ΟΙ πόροι του προγράμματος τελικώς περιορίσθηκαν μόνο σε χρήματα των ΚΑΠ με συνέπεια να έχουμε φαλκίδευση πλήρως της φιλοσοφίας του άρθρου 13 του Ν.2539/97.
- Οι περιορισμένοι πόροι του προγράμματος σε συνδυασμό με την περικοπή των χρηματοδοτήσεων της ΤΑ από τα διάφορα υπουργεία.
- Η σοβαρή έλλειψη τεχνικών υποδομών κυρίως οδοποιίας, ύδρευσης, αποχέτευσης και χώρων διάθεσης απορριμμάτων σε πολλούς μικρούς Δήμους.
- Μη συμμετοχή των ΚΕΔΚΕ / ΤΕΔΚ στη διαμόρφωση, κατάρτιση των προγραμμάτων
- Το πρόγραμμα δεν λειτούργησε ως ένα ολοκληρωμένο πρόγραμμα συνοχής
- Σε πολλές περιπτώσεις οι χρηματοδοτήσεις από το πρόγραμμα έγιναν με κριτήρια πελατειακής διαμεσολάβησης.
- Η έλλειψη ενός ολοκληρωμένου προγράμματος υποδομών με εξασφαλισμένους πόρους σε επίπεδο Νομού με εξειδίκευση για κάθε Δήμο στα τέσσερα βασικά ζητήματα: α) Ύδρευση, αποχέτευση και αντιπλημμυρική προστασία β) Διαχείριση απορριμμάτων και προστασία περιβάλλοντος γ) Χωροταξικός και Πολεοδομικός σχεδιασμός και εφαρμογή του και δ) Ψηφιακός Δήμος
- Η έλλειψη ενδοδημοτικής αποκέντρωσης των δημοσίων επενδύσεων.
|
|
6)ΟΡΓΑΝΩΣΗ & ΕΚΣΥΓΧΡΟΝΙΣΜΟΣ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ - ΑΝΑΠΤΥΞΗ ΑΝΘΡΩΠΙΝΟΥ ΔΥΝΑΜΙΚΟΥ
|
- Η χρηματοδότηση μέσα από το πρόγραμμα ¨ΚΛΕΙΣΘΕΝΗΣ¨ της εισαγωγής νέων τεχνολογιών κυρίως Η/Υ και λογισμικού για τους νέους Δήμους .
- Η σύνταξη νέων πρότυπων Οργανισμών Εσωτερικής Υπηρεσίας για τους νέους Δήμους.
- Η υποστήριξη της οικονομικής οργάνωσης των Δήμων στην εφαρμογή του διπλογραφικού λογιστικού συστήματος.
- Η ίδρυση ταμειακών υπηρεσιών
- Βελτίωσε την παροχή υπηρεσιών κυρίως στα χωριά
- Η συγκρότηση δομών κοινωνικής φροντίδας όπως το πρόγραμμα <<Βοήθεια στο Σπίτι>>, παιδικοί σταθμοί
|
- Οι υπηρεσίες που παρέχονται δεν είναι ισοδύναμης αποτελεσματικότητας στους κατοίκους πόλεων και χωριών.
- Η μη εξασφάλιση της διοικητικής αποτελεσματικότητας των νέων Δήμων γεγονός που δεν συμβάλει στην ενίσχυση της διοικητικής αυτοτέλειας, βασικού στόχου της μεταρρύθμισης.
- Η μη θεσμοθέτηση ως μόνιμων των δομών κοινωνικής φροντίδας και η εξάρτηση της χρηματοδότησης τους από τα διάφορα Ευρωπαϊκά προγράμματα.
|
|
7)ΕΝΗΜΕΡΩΣΗ ΔΗΜΟΣΙΟΤΗΤΑ
|
- Η πρόβλεψη μέσω του προγράμματος μιας συγκροτημένης επικοινωνιακής πολιτικής με μέτρα και ενέργειες που υπηρετούν τους πολιτικούς και επιχειρησιακούς στόχους του.
|
- Η έλλειψη βράβευσης και προβολής καλών πρακτικών από νέους Δήμους σε μια σειρά ενέργειες , δράσεις και πρωτοβουλίες για την προώθηση του προγράμματος.
- Η μη διάχυση των καλών πρακτικών στο σύνολο των νέων Δήμων.
|
4. Κατευθύνσεις για τις απαιτούμενες θεσμικές ρυθμίσεις και τα θεσμικά κίνητρα
4.1 Θεσμικές ρυθμίσεις
Με βάση τα παραπάνω στοιχεία αξιολόγησης της προηγούμενης μεταρρύθμισης μπορούμε να συμπεράνουμε ότι προκειμένου να αντιμετωπιστούν τα αδύνατα σημεία και να ενισχυθούν τα δυνατά είναι απαραίτητο :
- Ø Οι νέοι Δήμοι να έχουν σαφές αλλά διευρυμένο πεδίο αρμοδιοτήτων στο πλαίσιο πάντοτε της συνταγματικής επιταγής για την μεταφορά στην Αυτοδιοίκηση αρμοδιοτήτων και αντίστοιχων πόρων.
- Ø Το σύστημα τοπικής διακυβέρνησης και ιδίως η συγκρότηση των οργάνων τους πρέπει να στοχεύει στην αποτελεσματική άσκηση του νέου διευρυμένου πεδίου των αρμοδιοτήτων.
- Ø Πρέπει να εφαρμόζονται κατάλληλες και πρόσφορες διαδικασίες συμμετοχής των πολιτών και λαϊκής διαβούλευσης, έτσι ώστε να πραγματώνεται η αποστολή της πρωτοβάθμιας Τοπικής Αυτοδιοίκησης ως θεσμού που ενισχύει και εμπεδώνει την ενεργή πολιτική συμμετοχή.
- Ø Πρέπει να θεσμοθετηθεί και να λειτουργήσει η εσωτερική αποκέντρωση με διαφορετικούς όρους από εκείνους του Νόμου 2539/1997, για να αντιμετωπισθεί η αποξένωση της νέας Δημοτικής Αρχής από τα καθημερινά προβλήματα των πολιτών και να προωθηθεί η καλύτερη πρόσβαση των διοικουμένων σε βασικές παροχές και υπηρεσίες
- Ø Το νέο θεσμικό πλαίσιο της συγκρότησης των οργάνων της πρωτοβάθμιας Τοπικής Αυτοδιοίκησης είναι αναγκαίο να διέπεται από δύο επίπεδα οργάνωσης και λειτουργίας. Το Κεντρικό Επίπεδο, το οποίο ασκεί επιτελικό και προγραμματικό ρόλο, έχοντας ως βασική αποστολή την σύνθεση των αναπτυξιακών στόχων της νέας διευρυμένης διοικητικής ενότητας, την μετουσίωσή της σε Επιχειρησιακό Πρόγραμμα και σε μεσοπρόθεσμα και ετήσια τομεακά και τεχνικά προγράμματα, την παρακολούθηση της προγραμματικής λειτουργίας σε όλα τα στάδια άσκησης στο εσωτερικό του Νέου Δήμου, την παρακολούθηση της διοικητικής λειτουργίας στον Νέο Δήμο, την άσκηση της κανονιστικής λειτουργίας η οποία στο πλαίσιο των Νέων Δήμων, πρέπει να ενισχυθεί ως προς τη διαχείριση των οικονομικών πόρων και τέλος την θέσπιση και παρακολούθηση της λειτουργίας μηχανισμών εσωτερικού ελέγχου. Στο Αποκεντρωμένο Επίπεδο, αυτό των υφισταμένων Δήμων, διαρθρώνεται η διοίκηση των καθημερινών υποθέσεων, δηλαδή η εκτέλεση των τεχνικών προγραμμάτων τοπικής εμβέλειας, η παροχή διοικητικών υπηρεσιών και η διεκπεραίωση των διοικητικών υποθέσεων των πολιτών, όπως Δημοτολόγιο- Ληξιαρχείο, Αγροτικά Θέματα, θέματα μεταναστών κ.ο.κ. Επίσης η παροχή των ανταποδοτικών υπηρεσιών και η τρέχουσα διαχείριση των δικτύων (ύδρευση, αποχέτευση, καθαριότητα, οδοποιία, πράσινο, κ,ο,κ,) πρέπει να γίνεται στο αποκεντρωμένο επίπεδο υπό την προϋπόθεση ότι ο γενικός συντονισμός ανά υπηρεσία ασκείται κεντρικά, έτσι ώστε να επιτυγχάνεται οικονομία κλίμακας σε πόρους και ανθρώπινο δυναμικό και να επιχειρείται η σύγκλιση στην ποιότητα των παρεχόμενων υπηρεσιών σε όλο των πληθυσμό του Δήμου.
- Ø Ορίζοντας ως τοπικό επίπεδο εκείνο των οικισμών και λαμβάνοντας υπόψη ότι οι Νέοι Δήμοι της υπαίθρου θα αποτελούνται από ιδιαίτερα μεγάλο αριθμό οικισμών, το θεσμικό πλαίσιο πρέπει να οργανώνει τους θεσμούς διαβούλευσης και συμμετοχής των κατοίκων των οικισμών στη διαμόρφωση των δημοτικών πολιτικών και στον έλεγχο της εφαρμογής τους. Το τοπικό επίπεδο λοιπόν είναι το πεδίο της λαϊκής συμμετοχής.
- Ø Στο πλαίσιο της νέας μεταρρύθμισης η καταστατική θέση των αιρετών πρέπει να προσαρμοσθεί στο ευρωπαϊκό κεκτημένο παρέχοντας όλες τις εγγυήσεις για την αναβάθμιση του ρόλου τους.
- Ø Οι νέοι Δήμοι πρέπει να έχουν κατάλληλο ανθρώπινο δυναμικό για να επιτύχουν στην αποστολή τους. Αυτό πρέπει να προέρχεται από το επιστημονικό προσωπικό που υπηρετεί σήμερα και από νέες θέσεις που θα δημιουργηθούν στους νέους Οργανισμούς εσωτερικής Υπηρεσίας. Κυρίως η στελέχωση των κεντρικών επιτελικών υπηρεσιών (Γραφείο Προγραμματισμού, Τεχνική, Οικονομική Υπηρεσία) απαιτεί επιστημονικά καταρτισμένο προσωπικό.
- Ø Απαιτείται η διαρκής κατάρτιση και επιμόρφωση σε όλα τα επίπεδα της διοίκησης του νέου Δήμου.
- Ø Το νέο θεσμικό πλαίσιο πρέπει να θεσπίζει κίνητρα για μεταφορά προσωπικού από τους Δήμους και προς τους Δήμους με στόχο την καλύτερη στελέχωσή τους.
4.2 Θεσμικά κίνητρα
Τα θεσμικά κίνητρα είναι αντίστοιχα της επιλογής του τρόπου συνένωσης των Δήμων. Στην εθελοντική συνένωση τα θεσμικά κίνητρα αναφέρονται κυρίως σε εκείνους που θα αποφασίσουν και ιδιαίτερα στο πολιτικό προσωπικό. Στην υποχρεωτική συνένωση τα θεσμικά κίνητρα προς το πολιτικό προσωπικό έχουν ως στόχο κυρίως να ενισχύσουν το ενδιαφέρον των παλαιών αιρετών για τον νέο θεσμό και να διατηρήσουν έμπειρο πολιτικό προσωπικό στην Τοπική Αυτοδιοίκηση. Μεταξύ των κινήτρων μπορεί να είναι:
- Η διεύρυνση της δυνατότητας ανάδειξης παλαιών Δημάρχων ως Δημοτικών Συμβούλων χωρίς σταυρό προτίμησης. Προτείνεται συγκεκριμένα η επέκταση των θητειών που τίθενται ως προϋπόθεση μιας τέτοιας ανάδειξης (δύο αντί για τρεις δύο θητείες), ώστε να συμβάλλουν στην λειτουργία του θεσμού έμπειρα στελέχη, χωρίς να υφίστανται την δοκιμασία του ανταγωνισμού της σταυροδοσίας, που θα είναι εντονότερος λόγω της διεύρυνσης πλέον της εκλογικής περιφέρειας του Νέου Δήμου. Για να μην είναι ιδιαίτερα μεγάλος αυτός ο αριθμός μπορεί να περιορισθεί στους Δημάρχους των Καποδιστριακών Δήμων της περιόδου από το 1998 και μετά.
- Καθιέρωση του θεσμού της αμοιβής για όλα τα μονοπρόσωπα αιρετά όργανα που ασκούν διοίκηση και απαιτείται να αφιερώνουν χρόνο. Αντίστοιχη εφαρμογή μέτρων για ειδικές άδειες. Ο θεσμός αυτός αφορά κυρίως τον Δήμαρχο και τα μέλη της Δημαρχιακής Επιτροπής
Το σύστημα διακυβέρνησης των νέων Δήμων πρέπει να διαμορφωθεί εξαρχής, ίσως χωρίς την επιμονή στα ισχύοντα έως σήμερα πρότυπα.
Αυτή είναι η κρισιμότερη πτυχή της Μεταρρύθμισης. Εάν το σύστημα διακυβέρνησης και το υποκείμενο σε αυτό διοικητικό-οργανωτικό σύστημα δεν οδηγήσουν στον Ισχυρό και Αποτελεσματικό Δήμο που καταξιώνεται ως τέτοιος στην συνείδηση των πολιτών, η απλή και χωρίς όρια διεύρυνση των σημερινών Δήμων θα οδηγήσει με μαθηματική ακρίβεια στην αποδυνάμωση της Αυτοδιοίκησης και κυρίως στην απώλεια των βασικών θεσμικών χαρακτηριστικών της.
5. Βασικές αρχές του νέου δημοτικού συστήματος διακυβέρνησης
Οι βασικές συνιστώσες του συστήματος δημοτικής διακυβέρνησης συνδέονται με την συνταγματική και εν γένει νομικοπολιτική αποστολή του θεσμού της πρωτοβάθμιας Τοπικής Αυτοδιοίκησης.
Η εφαρμογή της αρχής της ίσης και άμεσης αντιπροσώπευσης πραγματώνει στο επίπεδο της Τοπική Αυτοδιοίκησης την αρχή της λαϊκής κυριαρχίας.
Η αρχή της αποτελεσματικότητας θεμελιώνεται τόσο στην ίδια την έννοια της πολιτικής αντιπροσώπευσης, η οποία αποκτά περιεχόμενο μόνο όταν η αιρετή διοίκηση ανταποκρίνεται στην επίλυση των τοπικών προβλημάτων και στην διαχείριση των αναγκών των πολιτών, όσο και στην έννοια της ποιοτικής διοίκησης που παράγει άμεσα αποτελέσματα.
Η αρχή της λαϊκής διαβούλευσης θεμελιώνεται στην σχέση αμεσότητας μεταξύ πολίτη και δημοτικού αιρετού.
Η αρχή της διοικητικής σταθερότητας και συνοχής, καθιστά δυνατή την πραγμάτωση της πολιτικής εντολής που το τοπικό εκλογικό σώμα αναθέτει στους αντιπροσώπους του.
Με βάση τις παραπάνω θεμελιώδεις αρχές το νέο δημοτικό σύστημα διακυβέρνησης πρέπει να πληροί τις ακόλουθες προϋποθέσεις:
- Η αιρετή διοίκηση του Νέου Δήμου πρέπει να εκλέγεται με εκλογικό σύστημα που βασίζεται στην αρχή της άμεσης αντιπροσώπευσης
- Η αιρετή διοίκηση του Νέου Δήμου πρέπει να είναι αποδέκτης ενιαίας και συγκριμένης πολιτικής εντολής η οποία ορίζεται άμεσα από το εκλογικό σώμα. Πρέπει συνεπώς να είναι όσο το δυνατόν σταθερή πολιτική διοίκηση.
- Ο Νέος Δήμος ως διευρυμένη διοικητική μονάδα καθιστά λιγότερο άμεση την σχέση μεταξύ αιρετής διοίκησης και πολίτη. Ο πολίτης θέλει να έχει κοντά του την δημοτική αρχή διότι αυτή είναι η πεμπτουσία της πρωτοβάθμιας Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Χρειάζεται επομένως η διαμόρφωση και εφαρμογή διαδικασιών λαϊκής συμμετοχής, διαβούλευσης και έκφρασης των τοπικών κοινωνικών ομάδων και των κατά οικισμούς τοπικών κοινωνιών.
Τα παραπάνω χαρακτηριστικά τα διαθέτει κατ'αρχήν το ισχύον σύστημα δημοτικής διακυβέρνησης. Αλλά αυτά δεν επαρκούν για να λειτουργήσει αποτελεσματικά ο Νέος Δήμος. Απαιτείται η ανανέωση του συστήματος και η προσαρμογή στις νέες συνθήκες.
Εξάλλου, το ισχύον σήμερα δημοτικό σύστημα διακυβέρνησης βασίζεται στην εκλογή του Δημάρχου και στην εξ ορισμού αυξημένη απόλυτη πλειοψηφία του στο Δημοτικό Συμβούλιο. Τα αποκεντρωμένα όργανα έχουν υποβαθμισμένη θεσμική συγκρότηση ενώ στην πράξη καρκινοβατούν. Ο Δήμαρχος γίνεται πρόσωπο αναφοράς για το σύνολο της δημοτικής διοίκησης, και για τα καθημερινά και γραφειοκρατικά θέματα και για τις προγραμματικές και επιτελικές λειτουργίες. Η μορφή των Δήμων με πλειάδα μικρών οικισμών, η έλλειψη επαρκούς ανθρώπινου δυναμικού στις δημοτικές υπηρεσίες αλλά και η οργανωτική δομή της δημοτικής διακυβέρνησης καθιστούν ανέφικτη την αποτελεσματική ανταπόκριση του Δήμαρχου στους πολύπλοκους ρόλους του έτσι ώστε άλλοτε να υστερεί ο επιτελικός ρόλος και άλλοτε η επαφή με την καθημερινότητα του πολίτη.
Οι Νέοι Δήμοι έχουν μεγαλύτερη πολυπλοκότητα λόγω του μεγάλου αριθμού των οικισμών, της διεύρυνσης των δικτύων, του μεγαλύτερου πληθυσμού κ.ο.κ. Η διατήρηση αλώβητου του ισχύοντος συστήματος διακυβέρνησης δεν είναι βέβαιο ότι θα συμβάλει στην αποτελεσματική λειτουργία τους και στην επίτευξη της αποστολής τους. Αντίθετα, θα επαυξήσει τα αρνητικά χαρακτηριστικά της υφιστάμενης κατάστασης, δηλαδή την αποξένωση από την καθημερινότητα, την επαύξηση των λειτουργικών δαπανών, την παντελή έλλειψη ποιοτικής αξιολόγησης των αποτελεσμάτων.
Ο Νέος Δήμος συγκροτείται για να ανταποκριθεί αποτελεσματικότερα σε όσα οι υφιστάμενοι Δήμο δεν μπόρεσαν ανταποκριθούν. Συνεπώς η άσκηση της προγραμματικής λειτουργίας, η οργάνωση πλήρους Τεχνικής Υπηρεσίας, η οργάνωση σύγχρονης και αποτελεσματικής οικονομικής υπηρεσίας, η ολοκληρωμένη οργάνωση των Κοινωνικών Υπηρεσιών, ο συντονισμός νέων υπηρεσιών όπως είναι η Πολιτική Προστασία, η αποτελεσματική οργάνωση και αξιοποίηση του μηχανολογικού εξοπλισμού για την ποιοτικότερη παροχή υπηρεσιών της καθημερινότητας (οδοποιία, καθαριότητα) είναι μερικές από τις λειτουργίες που προϋποθέτουν ενιαία και επιτελική διοίκηση η οποία μπορεί επίσης να επιτυγχάνει κατά περίπτωση και οικονομίες κλίμακας για την μείωση άστοχων λειτουργικών δαπανών.
Αντίθετα, η διοικητική εξυπηρέτηση σε όλους τους τομείς, ιδιαίτερα σήμερα με την προοπτική του Ψηφιακού Δήμου, η αντιμετώπιση των καθημερινών προβλημάτων συντήρησης και βελτίωσης των δικτύων, η οργάνωση κλιμακίου άμεσης δράσης σε περιπτώσεις πολιτικής προστασίας, η συντήρηση σχολικών κτιρίων και ο έλεγχος των κανονιστικών αποφάσεων, ιδιαίτερα σε τομείς όπως η προστασία του οικιστικού, πολιτιστικού και φυσικού περιβάλλοντος, οι βασικές υποδομές κοινωνικής φροντίδας (π.χ. Βοήθεια στο Σπίτι, ΚΑΠΗ, ΚΗΦΗ δομές παιδικής φροντίδας), είναι μερικές από τις λειτουργίες που απαιτούν αμεσότερη σχέση με τον πολίτη και με την καθημερινή του ζωή. Αυτές πρέπει να παρέχονται σε αποκεντρωμένες μονάδες, τουλάχιστον στο επίπεδο των υφιστάμενων Δήμων που συγκροτούν τους Νέους Δήμους. Καθοριστικό ρόλο στην αποκέντρωση των διοικητικών λειτουργιών θα έχει η διεύρυνση του θεσμού του ΚΕΠ και η ανάθεση σε αυτόν όλων των αποκεντρωμένων διοικητικών λειτουργιών (Δημοτολόγιο, Ληξιαρχείο, Αλλοδαποί, ΟΓΑ, ΕΛΓΑ, κ.ο.κ.) Η αναγκαία ανάπτυξη του Ψηφιακού Δήμου θα βελτιώσει σταδιακά την άμεση πρόσβαση των δημοτών στις διοικητικές υπηρεσίες, υποκαθιστώντας ενδεχομένως αρκετές από τις αποκεντρωμένες διοικητικές μονάδες.
Η αποκέντρωση, όμως, στη διοικητική λειτουργία δεν μπορεί να φθάσει πιο πέρα από το σημείο που οδηγεί σε πολυδιάσπαση και αναποτελεσματικότητα. Γι' αυτό, στο επίπεδο των σημερινών Τοπικών Συμβουλίων αλλά και στο ακόμη πλησιέστερο των οικισμών, πρέπει να οργανώνονται διαδικασίες άμεσης λαϊκής συμμετοχής και λαϊκής διαβούλευσης. Οι θεσμοί αυτοί θα εκφράζουν τις ανάγκες των κατοίκων, θα επιδιώκουν την προς όφελός τους εφαρμογή των δημοτικών προγραμμάτων, θα αξιολογούν την δημοτική πολιτική και θα αποτελούν την βάση στην πυραμίδα του συμμετοχικού προγραμματισμού.
Ο Νέος Δήμος, όντας χωρικά διευρυμένος, πράγμα που σημαίνει ότι διαχειρίζεται περισσότερες επιμέρους τοπικές ενότητες συμφερόντων, πρέπει να βασίζεται στην συνεκτική πολιτική αντιπροσώπευση. Αυτή επιτυγχάνεται με την άμεση εκλογή των οργάνων του και συνεπώς την άμεση λαϊκή νομιμοποίησή τους, που μετουσιώνει την πολιτική εντολή σε επιχειρησιακό πρόγραμμα δράσης.
Η πολιτική συνοχή της δημοτικής διοίκησης επιτυγχάνεται με την εκλογή από τον ίδιο προγραμματικό συνδυασμό υποψηφίων τόσο των κεντρικών όσο και των αποκεντρωμένων εκτελεστικών οργάνων. Η πολιτική συνοχή, σύμφωνα με όσα ισχύουν μέχρι σήμερα στο δημοτικό σύστημα διακυβέρνησης, προϋποθέτει επίσης την εξ ορισμού πλειοψηφία του Δημάρχου στο βουλευόμενο αποφασιστικό όργανο, το Δημοτικό Συμβούλιο. Έτσι επιτυγχάνεται η διοικητική σταθερότητα. Στην θεωρία όμως καθώς και σε άλλα συστήματα διακυβέρνησης αυτή η παραδοχή δεν είναι αναγκαία. Στις περιπτώσεις αυτές το προγραμματικό περιεχόμενο της πολιτικής εντολής διαπλάθεται με την συμφωνία των πολιτικών δυνάμεων στο Δημοτικό Συμβούλιο.
Στον Νέο Δήμο γίνεται πλέον πρόσφορη η θέσπιση θεσμών εσωτερικού ελέγχου, με στόχο την εμπέδωση της διαφάνειας στην λήψη των αποφάσεων, της εσωτερικής μέτρησης των αποτελεσμάτων της ποιοτικής διοίκησης, της συνεχούς αξιολόγησης των πολιτικών αλλά και του ανθρώπινου δυναμικού που καλείται σε πολιτικό και υπηρεσιακό επίπεδο να τις υλοποιήσει. Στην κατεύθυνση αυτή πρέπει να αξιοποιηθεί η εμπειρία και το κεκτημένο από την Αυτοδιοίκηση των Ευρωπαϊκών Κρατών.
Τέλος, στη διαμόρφωση του συστήματος διακυβέρνησης των νέων Δήμων πρέπει να λάβουμε υπόψη το γεγονός της μείωσης του τοπικού πολιτικού προσωπικού και της αναγκαιότητας να προσδιοριστούν νέοι ρόλοι για το πολιτικό προσωπικό που θα μείνει έξω από τις πρωταγωνιστικές θέσεις τοπικής εξουσίας. Η μείωση του πολιτικού προσωπικού, δηλαδή των αιρετών λειτουργών της πρωτοβάθμιας Τοπικής Αυτοδιοίκησης, συρρικνώνει την βάση της πολιτικής αντιπροσώπευσης και περιορίζει τις ευκαιρίες για δυναμική συμμετοχή των πολιτών στην ενεργή τοπική πολιτική. Αντίθετα, η διεύρυνση των χωρικών ενοτήτων και η μείωση των θέσεων πρώτης γραμμής πρέπει να εξισορροπηθεί με την διατήρηση θέσεων δεύτερης γραμμής στο υφιστάμενο ενεργό πολιτικό προσωπικό. Σε κάθε περίπτωση πρέπει να κρατηθούν αρκετοί πολίτες στη διαδικασία λήψης και εφαρμογής των αποφάσεων ως εγγύηση στελέχωσης της τοπικής συμμετοχικής δημοκρατίας.
Ανακεφαλαιωτικά, είναι πρόσφορη η διαμόρφωση ενός συστήματος διακυβέρνησης που να διαρθρώνεται σε τρία επίπεδα:
Το πρώτο, αναφέρεται στα κεντρικά πολιτικά όργανα του νέου Δήμου που ασκούν την βουλευόμενη, επιτελική και εκτελεστική του λειτουργία.
Το δεύτερο, αναφέρεται στα αποκεντρωμένα όργανα που ασκούν εκτελεστικές αρμοδιότητες στις επιμέρους διοικητικές χωρικές υποενότητες.
Το τρίτο, αναφέρεται στις συνελεύσεις των κατοίκων των οικισμών που λειτουργούν ως όργανα λαϊκής διαβούλευσης και συμμετέχουν στην προγραμματική λειτουργία.
Παράλληλα, σε ένα ενδιάμεσο και λειτουργικά ανεξάρτητο επίπεδο πρέπει να συγκροτηθούν οι διαδικασίες και τα όργανα Εσωτερικού Ελέγχου τα οποία θα έχουν αναφορά τόσο στο κεντρικό πολιτικό και διοικητικό επίπεδο όσο και στις διαδικασίες λαϊκής διαβούλευσης.
6. Κριτήρια ορισμού νέων ενοτήτων
Ανεξάρτητα από τις αρχικές ενότητες (νομός, περιφέρεια) η διαδικασία αναζήτησης λύσης πρέπει να υπακούει σε γενικά και απλά κριτήρια που να γίνονται αποδεκτά. Μπορούμε να περιγράψουμε τις εξής κατηγορίες κριτηρίων:
6.1 Χωροταξικά κριτήρια
Η συγκυρία είναι εξαιρετικά κρίσιμη. Βρισκόμαστε στην αφετηρία μιας ακόμα προγραμματικής περιόδου (2007-2013), όπου οι νέες προκλήσεις όπως οι κλιματικές αλλαγές, η γήρανση του πληθυσμού, η μετανάστευση και η ενέργεια εμφανίζονται αυξημένες και οι ευκαιρίες για ανάπτυξη περιορισμένες, λόγω του εντεινόμενου ανταγωνισμού των πόλεων και των περιφερειών στο εθνικό, ευρωπαϊκό και διεθνές επίπεδο.
6.1.1 Στρατηγικές Κατευθύνσεις ανάπτυξης του Ευρωπαϊκού Χώρου - Οι επιλογές της Ευρωπαϊκής Ένωσης
Στο επίπεδο της ευρωπαϊκής οικογένειας όπου ανήκουμε, οι κατευθύνσεις ανάπτυξης του ευρωπαϊκού εδάφους έχουν προσδιοριστεί, αν και όχι δεσμευτικά, στο Σχέδιο Ανάπτυξης του Κοινοτικού Χώρου (Σ.Α.Κ.Χ.), που υιοθετήθηκε την 11η Μαΐου 1999 στο άτυπο Συμβούλιο Υπουργών Χωροταξίας στο Πότσνταμ της Γερμανίας. Στο 1ο μέρος του κειμένου, τίθενται οι αρχές σχεδιασμού της χωρικής ανάπτυξης, καθώς διερευνάται η συμβολή της στην επίτευξη μιας ισόρροπης και βιώσιμης ανάπτυξης σε ολόκληρη της ευρωπαϊκή επικράτεια. Στο 3ο κεφάλαιο «Στόχοι και επιλογές πολιτικής για το ευρωπαϊκό έδαφος», η πολυκεντρική χωρική ανάπτυξη και η διαμόρφωση μιας νέας περισσότερο ισορροπημένης σχέσης του αστικού χώρου με την ύπαιθρο, αποτελούν τον ένα από τους διακριτούς στόχους της ανάπτυξης του ευρωπαϊκού εδάφους. Οι άλλοι αφορούν την διασφάλιση της ίσης πρόσβασης στις υποδομές και την γνώση, την βιώσιμη ανάπτυξη, την χρηστή διαχείριση και την προστασία της φυσικής και πολιτιστικής κληρονομιάς της ΕΕ.
Στο 2ο μέρος του κειμένου, διαγιγνώσκονται οι τάσεις, οι προοπτικές και οι ευκαιρίες του ευρωπαϊκού χώρου. Στο 2ο κεφάλαιο «Ευρωπαϊκής σημασίας ζητήματα χωρικής ανάπτυξης», διαπιστώνονται τάσεις όπως μεταξύ άλλων, η ανάδυση και η υποστήριξη των αστικών δικτυώσεων, ενώ ζητούμενο/πρόκληση αποτελεί η δυναμική ανάπτυξη παρόμοιων δικτυώσεων εκατέρωθεν παλιών και νέων εσωτερικών συνόρων της ΕΕ.
Οκτώ χρόνια μετά, ένα νέο κείμενο για το μέλλον του ευρωπαϊκού εδάφους τέθηκε σε συζήτηση, ώστε να ανανεωθεί το ΣΑΚΧ. Πρόκειται για την Εδαφική Ατζέντα της Ευρωπαϊκής Ένωσης (Εδαφική Ατζέντα της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Προς μία περισσότερο ανταγωνιστική και βιώσιμη Ευρώπη των διαφοροποιημένων περιφερειών), που υιοθετήθηκε στην (άτυπη) σύνοδο των Υπουργών για την Αστική Ανάπτυξη και την Εδαφική Συνοχή η οποία πραγματοποιήθηκε στη Λειψία της Γερμανίας, στις 24-25 Μαΐου 2007. Στο κείμενο ανανεώνεται η επιλογή της βελτίωσης της δυναμικής και της ποικιλομορφίας των αστικών κέντρων και των πολεοδομικών συγκροτημάτων της Ευρώπης ως κινητήριων δυνάμεων για την ανάπτυξη του ευρωπαϊκού εδάφους [σημείο (12)]. Στο κείμενο διατυπώνονται έξι νέες προτεραιότητες, η πρώτη εκ των οποίων αφορά την ενδυνάμωση της πολυκεντρικής ανάπτυξης και την ενίσχυση της καινοτομίας για την δικτύωση των αστικοποιημένων περιφερειών (city regions) και των αστικών κέντρων (cities). Ιδιαίτερη μνεία γίνεται για τις αστικοποιημένες περιφέρειες, οι οποίες χαρακτηρίζονται ως οι πλέον καινοτόμες για την πραγματοποίηση της ανάπτυξης, μέσω της συνεργασίας τους με πόλεις κάθε μεγέθους σε περιβάλλον πολυκεντρικής Ευρώπης και οι οποίες εκτιμάται ότι θα καταφέρουν να αντιμετωπίσουν τον διεθνή ανταγωνισμό [σημείο (14)].
Παράλληλα, τονίζεται ότι οι πόλεις που λειτουργούν ως περιφερειακά κέντρα, θα πρέπει να συνεργαστούν στην κατεύθυνση ανάπτυξης μιας πολυκεντρικής οργάνωσης του χώρου, ώστε να παρέχουν προστιθέμενη αξία τόσο σε πόλεις που βρίσκονται σε αγροτικές και περιφερειακές περιοχές, όσο και σε περιοχές που χαρακτηρίζονται από ιδιαίτερα γεωγραφικά χαρακτηριστικά, προκλήσεις και ανάγκες (π.χ. ορεινές, νησιωτικές και παράκτιες περιοχές) [σημείο (15)].
Στο σημείο (34) (σελ.10), του αναλυτικού κειμένου (The Territorial State and Perspectives of the European Union Document. Towards a Stronger European Territorial Cohesion in the Light of the Lisbon and Gothenburg Agenda (26/6/2006)), αναγνωρίζεται η σημασία και ο δυναμισμός αρκετών δευτερευουσών αστικών συγκεντρώσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης που βρίσκονται μακριά από το ευρωπαϊκό οικονομικό κέντρο (πεντάγωνο-pentagon), συγκεντρώσεων, όπου το πληθυσμιακό μέγεθος δεν αποτελεί αποφασιστικό παράγοντα ανάπτυξης.
Στο σημείο 97 (σελ.29), αναγνωρίζεται πως αστικοποιημένες περιοχές μακριά από τις μητροπόλεις αποτελούν τις κινητήριες μηχανές για την ανάπτυξη των οικείων περιφερειών τους και αρκετές φορές αναδεικνύονται σε ηγετικές και ελκυστικές τοποθεσίες, ιδιαίτερα όταν αναπτύσσουν τεχνολογία ή εξειδικεύονται σε τομείς ή προϊόντα.
Αξίζει να σταθούμε ιδιαίτερα στο σημείο (103) (σελ.31), όπου διατυπώνεται η παρατήρηση πως πολλές αγροτικές περιοχές ωφελούνται από τα κοντινά αστικά κέντρα, καθώς παρατηρείται μετακίνηση πληθυσμού από τις πόλεις στην ύπαιθρο. Τα φυσικά και λειτουργικά όρια μεταξύ αστικών και αγροτικών περιοχών διαλύονται, καθώς οι αλληλεξαρτήσεις γίνονται ολοένα και πιο πολύπλοκες και δυναμικές, περιλαμβάνοντας ροές προσώπων, αγαθών, πληροφορίας, κεφαλαίων, τεχνολογίας και τρόπων διαβίωσης. Έχει παρατηρηθεί ότι στην ΕΕ, οι αγροτικές περιοχές που γειτνιάζουν με μεγάλες πόλεις αυξάνουν με σταθερότητα τους πληθυσμούς τους, ενισχύοντας την τάση για την ανάπτυξη ενδιάμεσων οικισμών, όσο και τις πιέσεις για την αλλαγή των χρήσεων γης.
Οι προτεραιότητες για την άσκηση πολιτικής χωρικής ανάπτυξης από τα κράτη - μέλη, αναπτύσσονται στο 4ο κεφάλαιο «Προτεραιότητες για την ενδυνάμωση της δομής του ευρωπαϊκού εδάφους». Οριστικοποιούνται έξι προτεραιότητες οι τρεις από τις οποίες έχουν ιδιαίτερη σημασία για την μελέτη μας [σημείο 141, σελ. 44].
- 1. Προώθηση μιας πολιτικής χωρικής ανάπτυξης για τα πολεοδομικά συγκροτήματα, τις πόλεις και τις αστικές περιοχές στη βάση ενός μοντέλου πολυκεντρικής ανάπτυξης ως κινητήρα της ευρωπαϊκής ανάπτυξης
- 2. Ενίσχυση των συνεργασιών πόλης - υπαίθρου και διασφάλιση επαρκούς επιπέδου υπηρεσιών γενικού ενδιαφέροντος για την επίτευξη μιας ισόρροπης εδαφικής ανάπτυξης
- 3. .......
- 4. .......
- 5. Προώθηση της διευρωπαϊκής διαχείρισης των τεχνολογικών και φυσικών καταστροφών, περιλαμβάνοντας την διαχείριση της ανάπτυξης των παράκτιων περιοχών, των θαλάσσιων και των ποτάμιων λεκανών και των ορεινών περιοχών.
- 6. .......
Παράλληλα, με τις προσπάθειες της ΕΕ. για την συγκρότηση μιας συνεκτικής πολιτικής ανάπτυξης του ευρωπαϊκού εδάφους, εργώδης προσπάθεια καταβάλλεται για την συγκρότηση συντονισμένης πολιτικής στον τομέα της αστικής ανάπτυξης. Το πλέον πρόσφατο κείμενο της ΕΕ είναι ο Χάρτης της Λειψίας για τις Βιώσιμες Ευρωπαϊκές Πόλεις (Leipzig charter on Sustainable European Cities) που υιοθετήθηκε στην (άτυπη) σύνοδο των Υπουργών για την Αστική Ανάπτυξη και την Εδαφική Συνοχή, η οποία πραγματοποιήθηκε στη Λειψία της Γερμανίας, στις 24-25 Μαΐου 2007. Στο κείμενο αυτό, που βασίζεται σε σειρά επεξεργασιών (Πρόγραμμα Δράσης της Lille, «Αστικό Κεκτημένο» του Rotterdam, Συμφωνία του Bristol [Lille Action Programme, Rotterdam Urban Acquis, Bristol Accord]), οι υπουργοί της ΕΕ, που είναι υπεύθυνοι για την αστική ανάπτυξη, δεσμεύτηκαν σε τρεις στόχους:
Ο πρώτος στόχος αφορά την έναρξη πολιτικού διαλόγου για την ενσωμάτωση των αρχών και των στρατηγικών του Χάρτη της Λειψίας για τις Βιώσιμες Ευρωπαϊκές Πόλεις, στις εθνικές, περιφερειακές και τοπικές πολιτικές. Ο δεύτερος στόχος αφορά την χρήση του εργαλείου της ολοκληρωμένης αστικής ανάπτυξης και της διακυβέρνησής για την υλοποίηση της, αναπτύσσοντας το απαραίτητο εθνικό πλαίσιο. Ιδιαίτερα σημαντικός είναι ο τρίτος στόχος που αναφέρεται σε υπερκείμενο των πόλεων χωρικό επίπεδο και αφορά την προώθηση μιας ισόρροπης εδαφικής ανάπτυξης που θα βασίζεται στην ανάπτυξη μια πολυκεντρικής δομής για το σύνολο του ευρωπαϊκού οικιστικού δικτύου.
Στο κείμενο επισημαίνονται οι νέες πρωτοβουλίες της Ε.Ε. (JEREMIE και JESSICA), οι οποίες προορίζονται για την υποστήριξη της αστικής ανάπτυξης στον ευρωπαϊκό χώρο, κυρίως μέσα από την ενίσχυση ειδικών ταμείων (συνολικές επιχορηγήσεις-global grants και ανακυκλούμενα κεφάλαια-revolving funds) για την υλοποίηση στρατηγικών ολοκληρωμένης αστικής ανάπτυξης.
Η σημασία των πόλεων και των αστικοποιημένων περιφερειών για την ΕΕ, έχει διατυπωθεί με αρκετή έμφαση, αρκετά νωρίς. Ήδη από το 1998 η ευρωπαϊκή Επιτροπή εξέδωσε την ανακοίνωση για την «Βιώσιμη Αστική Ανάπτυξη στην ΕΕ: Ένα πλαίσιο Δράσης» (European Commission (1998), Communication on "Sustainable Urban Development in the European Union: A Framework for Action".), όπου καταγράφεται η σημασία των ευρωπαϊκών πόλων ως κινητήριων δυνάμεων για την συνοχή και την ανταγωνιστικότητα της ΕΕ.
6.1.2 Το αναπτυξιακό πλαίσιο της χώρας (2007-2013) - Οι εθνικές επιλογές
Η προσέγγιση της χώρας σε ό,τι αφορά το οικιστικό δίκτυο και την ισόρροπη ανάπτυξη του χώρου στην Ελλάδα ακολούθησε την παρακάτω πορεία:
- 1. Η πολιτική των αντιπάλων πόλεων (στα τέλη του 1970)
- 2. Η πολιτική των ανοιχτών πόλεων (1981-1996)
- 3. Η πολιτική της πολυκεντρικής ανάπτυξης (1997 και εξής).
Στις αρχές του 1980 οι έννοιες της αστυφιλίας, του υδροκεφαλισμού και της εσωτερικής μετανάστευσης έχουν εγγραφεί στο καθημερινό λεξιλόγιο, παράλληλα με τις πρώτες συστηματικές και οργανωμένες αντιδράσεις σε συγκεκριμένα ζητήματα που αφορούσαν την ποιότητα ζωής στις πόλεις, όπως το νέφος της Αθήνας, η σχέση πόλης και βιομηχανίας κτλ. Μπορούμε να πούμε λοιπόν ότι η πολιτική των ανοιχτών πόλεων εμπεριέχει τις πρώτες αδρές προσεγγίσεις για την σχέση πόλης - υπαίθρου, καθώς οι μετακινήσεις προς την περιβάλλουσα ύπαιθρο χώρα είναι περιοδικές (γιορτές, αργίες, σαββατοκύριακα) και οφείλονται κατά κύριο λόγο στην αναψυχή και τις διακοπές.
Στο δεδομένο ευρωπαϊκό πλαίσιο, η χώρα μας ανασυγκροτείται χωρικά και διοικητικά. Το ΥΠΕΧΩΔΕ ανασχεδιάζει το πλαίσιο χωρικής ανάπτυξης της χώρας, με την κατάρτιση εθνικών τομεακών χωροταξικών σχεδίων (ΑΠΕ, βιομηχανίας, τουρισμού), ειδικών χωροταξικών σχεδίων (ορεινού χώρου, παράκτιου χώρου) και του γενικού πλαισίου χωρικής ανάπτυξης (1ο σχέδιο - Ιούλιος 2007, Τελικό κείμενο - Φεβρουάριος 2008 [Σχέδιο Κοινής Υπουργικής Απόφασης για το Γενικό Πλαίσιο Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης (Γ.Π.Χ.Σ.Α.Α. Φεβρουάριος 2008)]), το οποίο βρίσκεται λίγο πριν από την εισαγωγή του στην Βουλή για συζήτηση. Στο 11ο άρθρο του (Γεωγραφική ανασυγκρότηση της χώρας με σκοπό τη δημιουργία βιώσιμων διοικητικών και αναπτυξιακών ενοτήτων), γίνεται σαφής αναφορά στην ανάγκη διοικητικής αναδιοργάνωσης της χώρας.
Ακολουθώντας τις δικές του διαδικασίες, το ΥΠΟΙΟ, μέσα από το ΕΣΠΑ (Εθνικό Στρατηγικό Πλαίσιο Αναφοράς), αναμορφώνει τον οικονομικό προγραμματισμό της χώρας για την τρέχουσα προγραμματική περίοδο 2007-2013, με την συγκρότηση 5 προγραμματικών/αναπτυξιακών χωρικών ενοτήτων έναντι των 13 υφιστάμενων κατά το Γ' ΚΠΣ, προγραμματικών και διοικητικών περιφερειών.
Παράλληλα, νέα εργαλεία ανάπτυξης, εμπλουτίζουν τις δυνατότητες παρέμβασης: (α) η προκήρυξη του ΥΠΟΙΟ για τα Πρότυπα Καινοτόμα Σχέδια Ανάπτυξης - ΠΚΣΑ (καλοκαίρι 2006) και η δυναμική ανταπόκριση των φορέων με 142 σχέδια στο σύνολο της χώρας, προϋπολογισμού 8,6 δις ευρώ(!), όπου η συμμετοχή της Τοπικής Αυτοδιοίκησης ήταν σημαντική, (β) ο νέος νόμος για τις Συμπράξεις Δημόσιου τομέα με τον ιδιωτικό (Ν. 3389/2005) και (γ) οι ανώνυμες εταιρείες ΟΤΑ (άρθρο 252 ν. 3463/2006 «Κώδικας Δήμων και Κοινοτήτων»), προσφέρουν ανανεωμένες δυνατότητες στην κεντρική διοίκηση και την Τοπική Αυτοδιοίκηση, για την υποστήριξη της τοπικής και της αστικής ανάπτυξης.
Μέσα σε αυτό το αναπτυξιακό περιβάλλον, η ιεράρχηση της υφιστάμενης κατάστασης και του δυναμισμού των πόλεων και των πολεοδομικών συγκροτημάτων της χώρας, που εμφανίζεται στο Γ.Π.Χ.Σ.Α.Α., ακούγεται ως παραφωνία. Συγκεκριμένα στο άρθρο 5 του σχεδίου («Χωρική οργάνωση των κύριων εθνικών πόλων και αξόνων ανάπτυξης, καθώς και των διεθνών και διαπεριφερειακών εισόδων-πυλών και συνδέσεων της χώρας»), το αστικό σύστημα της χώρας εμφανίζεται να αποτελείται από πόλεις που οριοθετούνται από τα διοικητικά όρια των οικείων ΟΤΑ και μόνο, αδιαφορώντας πλήρως για τις λειτουργικές συσχετίσεις που στις μέρες μας αποδεικνύονται περισσότερο σημαντικές.
Η ιεράρχηση αυτή έρχεται σε εσωτερική αντίθεση με τις διαπιστώσεις του ιδίου κειμένου σχετικά με την χωρική διάρθρωση του αστικού δικτύου, το ρόλο των μητροπολιτικών και λοιπών σημαντικών αστικών κέντρων και τη σχέση τους με την ενδοχώρα, όπου αφενός διαπιστώνεται ότι το αστικό σύστημα της χώρας, από τα μέσα της δεκαετίας του 1970 και εξής, μετεξελίσσεται με αργό ρυθμό σε ολιγοπολικό και αφετέρου διαπιστώνεται η ύπαρξη διευρυμένου δικτύου αστικών πόλων, μικρής και μεσαίας κλίμακας, που όπως εκτιμάται «...θα στηρίξει την οργάνωση των μικρότερων οικισμών της χώρας, την εδραίωση της εταιρικής σχέσης πόλης-υπαίθρου, απαντώντας συγχρόνως στα καίρια αιτήματα για συγκράτηση του πληθυσμού» (σημεία Ζ1 και Ζ2, σελ.14). Είναι αντιφατικό κατά την γνώμη μας να περιμένουμε οι πόλεις που έχουν αξιολογηθεί στο χαμηλότερο επίπεδο της αστικής ιεραρχίας της χώρας μας, να στηρίξουν την εδραίωση της εταιρικής σχέσης πόλης-υπαίθρου. Αντιθέτως, η υποβάθμιση της υπαίθρου αναμένεται να ενταθεί περαιτέρω, όταν τα αστικά κέντρα που την συνέχουν υποβαθμίζονται στην αξιολογική κλίμακα και ευνοήτως θα απολαμβάνουν περιορισμένης κρατικής υποστήριξης.
Η ιεράρχηση αυτή έρχεται σε ευθεία αντίθεση με κατευθύνσεις πολιτικής και ιεραρχήσεις που παρουσιάζονται σε σειρά προγραμματικών κειμένων και νόμων της χώρας μας. Συγκεκριμένα βρίσκεται σε αντίθεση με την αξιολόγηση των αστικών κέντρων της χώρας, όπως αυτή περιγράφεται στο κεφάλαιο 4.4.1 «Βιώσιμη αστική ανάπτυξη» (ΕΣΠΑ σελ. 78-86), όπου τα αστικά κέντρα της χώρας ταξινομούνται σε τρείς ομάδες («πόλοι ανάπτυξης»): (α) τα μητροπολιτικά κέντρα, (β) τα συγκεκριμένα αστικά κέντρα με ειδικά και διαφοροποιημένα μεταξύ τους χαρακτηριστικά και (γ) τα μεγάλα αστικά κέντρα της Κρήτης καθώς και τα αστικά κέντρα του Αιγαίου και των Ιονίων Νησιών.
Στο ΕΣΠΑ (Εθνικό Στρατηγικό Πλαίσιο Αναφοράς), η επιλογή των τριών κατηγοριών πόλων ανάπτυξης που προτείνονται γίνεται «... µε την εφαρμογή συγκεκριµένων κριτηρίων από ένα σύνολο, το οποίο αποτελείται από τα αστικά κέντρα της χώρας και όσες από τις πρωτεύουσες των νοµών δεν εµπίπτουν στη συγκεκριµένη κατηγορία.». (ΕΣΠΑ σελ. 80-81)
«....Πρόκειται για :
- το πληθυσµιακό µέγεθος των πόλεων (ή πολεοδοµικών συγκροτηµάτων (ΠΣ),
- την πληθυσµιακή δυναµική,
- τη θέση των πόλεων σε σχέση µε τους υφισταµένους και τους επιδιωκόµενους άξονες ανάπτυξης,
- τη διοικητική σηµασία,
- τη διαθεσιµότητα υποδοµών έρευνας και υγείας,
- την δοµή και τη δυναµική του παραγωγικού προτύπου,
- την ύπαρξη στοιχείων δικτυώσεων µε γειτονικά αστικά κέντρα.».
Η σαφής αναφορά στα ηµερήσια συστήµατα (ΗΣ) Αθηνών και Θεσσαλονίκης, ενσωματώνει την λογική της λειτουργικής αστικής δικτύωσης στον αναπτυξιακό σχεδιασμό της χώρας. Στους 11 πόλους ανάπτυξης, πλέον των δύο ΗΣ παρουσιάζονται 11 πόλεις οργανωμένες σε 5 δίπολα/τρίπολα πόλεων που χαρακτηρίζονται ως «Αναδυόµενη δικτύωση». Χαρακτηριστική είναι η ευρύτητα των ορίων που συνθέτουν το ηµερήσιο σύστηµα της Αθήνας - Αττικής: «...µπορεί να θεωρηθεί, ότι επεκτείνεται µέχρι την Χαλκίδα, Λειβαδιά, και Θήβα στην Περιφέρεια Στερεάς Ελλάδας, µέχρι την Κόρινθο, Κιάτο, Άργος και Ναύπλιο στην Περιφέρεια Πελοποννήσου, καθώς και µέχρι τα νησιά του Αργοσαρωνικού.» (ΕΣΠΑ σελ. 79)
Με αφορμή την αναφορά μας, στον οικονομικό προγραμματισμό της χώρας, θα πρέπει να σημειώσουμε ότι η επίδοση των ΟΤΑ κατά την υλοποίηση του Γ' ΚΠΣ (2000-2006), υπολείπεται ελαφρά της συνολικής πορείας του, η οποία δεν μπορεί να χαρακτηριστεί ως καλή. Συγκεκριμένα με στοιχεία 31/12/2006 (Ομιλία προέδρου ΚΕΔΚΕ κ. Νικήτα Κακλαμάνη, στην 10η συνεδρίαση της επιτροπής παρακολούθησης του Γ' ΚΠΣ 2000-2006.) :
- Ο δείκτης της Απορροφητικότητας είναι για την Αυτοδιοίκηση 42,66%, ενώ για το σύνολο 47,31%.
- Ο δείκτης της Συμβασιοποίησης, είναι για την Αυτοδιοίκηση 69,19%, ενώ για το σύνολο 74,22%.
- Ο δείκτης του κανόνα ν+2 είναι για την Αυτοδιοίκηση 61,65%, ενώ για το σύνολο 63,75%.
Έως την 31/12/2006 στο σύνολο όλων των προγραμμάτων (Γ΄ Κ.Π.Σ, Κοινοτικές Πρωτοβουλίες και Ταμείο Συνοχής) έχουν εντάξει έργο τουλάχιστον 1.013 Ο.Τ.Α (Στοιχεία απορροφητικότητας από ΠΕΤΑ-ΚΕΔΚΕ (2007), «ΣΥΝΟΨΗ ΕΚΘΕΣΗΣ για την πορεία εφαρμογής από την ΠΡΩΤΟΒΑΘΜΙΑ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗ των Επιχειρησιακών Προγραμμάτων 2000 - 2006, Γ΄ Κ.Π.Σ, Κοινοτικές Πρωτοβουλίες και Ταμείο Συνοχής»)..
Πιο αναλυτικά:
- Ενταγμένα Έργα συνολικού προϋπολογισμού ≥ των 10 εκ. € έχουν 123 Ο.Τ.Α.
- Ενταγμένα Έργα συνολικού προϋπολογισμού ≥ των 5 εκ. € έχουν 236 Ο.Τ.Α.
Οι 123 Ο.Τ.Α. έχουν δεσμεύσει το 73,30% του συνολικού προϋπολογισμού των ενταγμένων έργων Ο.Τ.Α.. Οι 123 Ο.Τ.Α. καλύπτουν το 45,37% του πληθυσμού της χώρας. Στους 123 Ο.Τ.Α. περιλαμβάνονται όλες οι πρωτεύουσες Νομών πλην 3 (Σπάρτη, Πολύγυρος, Μεσολόγγι ).
- Ενταγμένα Έργα συνολικού προϋπολογισμού ≥ του 1 εκ. € έχουν 704 Ο.Τ.Α.
- Ενταγμένα Έργα συνολικού προϋπολογισμού < 1 εκ. € έχουν 309 Ο.Τ.Α.
Ο παραπάνω πίνακας δεν αποκαλύπτει το σύνολο της εικόνας. Η υλοποίηση κατορθώθηκε με μεγάλο κόπο. Η πολιτική ηγεσία ανέλαβε να βελτιώσει την κατάσταση, σε πολύ όμως λανθασμένη κατεύθυνση. Από το 2000 άρχισε να γίνεται «κοινός τόπος» ότι τα προβλήματα επάρκειας των Τελικών Δικαιούχων (κυρίως των ΟΤΑ και των Νομαρχιών) ήταν πολύ μεγάλα, με αποτέλεσμα να μην προχωρούν οι απορροφήσεις.
Στο νόμο 3614/2007 (Διαχείριση, έλεγχος και εφαρμογή αναπτυξιακών παρεμβάσεων για την προγραμματική περίοδο 2007-2013), καταγράφονται δύο διακριτές πολιτικές επιλογές του ΥΠΟΙΟ: (α) η έντονη παρουσία του κράτους με την πρωτοκαθεδρία του ΥΠΟΙΟ σε όλα σχεδόν τα θέματα οργάνωσης και διαχείρισης του ΕΣΠΑ και (β) η επιλογή να προωθηθούν κεντρικά διοικούμενοι φορείς του δημοσίου (είτε νέοι, είτε υφιστάμενοι) που λαμβάνουν την μορφή του Ενδιάμεσου Φορέα, ώστε να αντιμετωπιστεί το εγγενές πρόβλημα του μεγάλου πλήθους τελικών δικαιούχων κατά την προηγούμενη προγραμματική περίοδο, οι οποίοι αποδείχθηκαν ανεπαρκείς να απορροφήσουν τα κονδύλια και να διαχειριστούν τα έργα με διαφάνεια.
Θα περίμενε κανείς ότι μέσα από τον νόμο θα παρέχονταν όλα τα απαραίτητα μέσα και πόροι έτσι ώστε να εξασφαλισθεί η επάρκεια των Δικαιούχων και ιδιαίτερα των ΟΤΑ.
6.1.3 Οι πόλεις ως Λειτουργικές Αστικές Περιοχές (ΛΑΠ) (Functional Urban Areas (FUA) ή Functional Urban Regions (FUR))
Υπάρχει μία ευρύτατα διαδεδομένη αντίληψη ότι οι αστικοποιημένες περιφέρειες αποτελούν τις καταλληλότερες χωρικές ενότητες για την εφαρμογή σημαντικών πολιτικών λειτουργιών. Η αντίληψη αυτή κινείται πέραν της συγκρότησης αστικών χωρικών ενοτήτων, όπως αυτές των πολεοδομικών συγκροτημάτων (urban agglomerations, agglomérations urbaines), όπου το όριο τους διαμορφώνεται ως η ένωση των εξωτερικών διοικητικών ορίων μιας ομάδας Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης.
Οι Λειτουργικές Αστικές Περιοχές (ή Λειτουργικές Αστικές Περιφέρειες κατά την αγγλοσαξονική προσέγγιση), βρίσκονται σε αντίθεση με τα οικεία χωρικά μορφώματα, που καλούνται πολεοδομικά συγκροτήματα. Οι πρώτες παρουσιάζουν μεταβλητότητα κατά την διάρκεια του χρόνου, στα όριά τους καθώς αυτά προσδιορίζονται από τις λειτουργικές συσχετίσεις βασικών παραμέτρων τους, ενώ τα δεύτερα παρουσιάζουν μεγαλύτερη σταθερότητα, καθώς προσδιορίζονται από τα διοικητικά όρια των κοινοτήτων που τα απαρτίζουν.
Σε κάθε περίπτωση τα κοινά χαρακτηριστικά των ΛΑΠ είναι δύο: (α) ο πυρήνας τους, ο οποίος μπορεί να προσδιορίζεται με βάση είτε την πληθυσμιακή πυκνότητα είτε την πυκνότητα των θέσεων εργασίας και (β) ένα πεδίο ημερήσιων μετακινήσεων, στο οποίο περιλαμβάνεται ο πληθυσμός που μετακινείται τακτικά προς τον πυρήνα ή επικοινωνεί με αυτόν για οικονομικούς λόγους, κυρίως για την εργασία.
Σε όρους μετακινήσεων, ο σημαντικότερος παράγοντας που διαμορφώνει τις μετακινήσεις ανάμεσα στις ΛΑΠ είναι ποιοτικός και σχετίζεται με την αγορά εργασίας και την εκπαίδευση, καθώς και με την διαμόρφωση της κάθε οικογένειας, ενώ σε ότι αφορά τις εντός ΛΑΠ μετακινήσεις αυτές διαμορφώνονται από ποιοτικές παραμέτρους. Παρόλα αυτά οι ποιοτικοί παράγοντες αυξάνουν την βαρύτητά τους και στις μετακινήσεις ανάμεσα στις ΛΑΠ, καθώς προϊόντος του χρόνου οι αγορές εργασίας και η εκπαίδευση καθίστανται λιγότερο δέσμιες του τόπου.
6.1.4 Οριοθέτηση των Λειτουργικών Αστικών Περιοχών και εμπειρική τεκμηρίωση
Η οριοθέτηση των μητροπολιτικών περιοχών δεν μπορεί να είναι πολιτικής φύσεως ή να ξεκινάει λαμβάνοντας υπ' όψη τα πολιτικά ή διοικητικά όρια. Αντιθέτως θα πρέπει να στηρίζεται σε κοινωνικοοικονομικά δεδομένα για την προσδιορισμό των θεμελιωδών συστατικών τους και των βασικών τους λειτουργιών. Μια τέτοια προσέγγιση θα επιτρέψει την σύγκριση με όμοιες αστικές περιοχές, ώστε στον παγκοσμιοποιημένο κόσμο που ζούμε να είναι δυνατόν να εξαχθούν ασφαλή συμπεράσματα για την κατάσταση των πόλεών μας.
Μέχρι στιγμής και παρά την αυξανόμενη σημασία τους για την περιφερειακή ανάπτυξη δεν υπάρχει ένα κοινά αποδεκτός ορισμός των ΛΑΠ. Διάφορες προσεγγίσεις έχουν προταθεί, όπως αυτή του Αστικού Ελέγχου (LUZ - Large Urban Zone), του προγράμματος ESPON (FUA). Βέβαια η ομογενοποίηση των στατιστικών δεδομένων, όσο και των εδαφικών στατιστικών μονάδων αποτελεί παλιό αγκάθι για την Eurostat και την ΕΕ στο σύνολό της (βλέπε την ανομοιογένεια των διοικητικών περιφερειών στα επίπεδα NUTS 1, 2 και 3).
Κατά την διάρκεια των εργασιών του προγράμματος ESPON, εντοπίστηκαν τρεις βασικές προσεγγίσεις για την οριοθέτηση των αστικών περιοχών:
Η διοικητική προσέγγιση, κατά την οποία η οριοθέτηση των αστικών περιοχών βασίζεται στο νομικό ή διοικητικό καθεστώς των ΟΤΑ. Αυτή η προσέγγιση αντιλαμβάνεται την πόλη ως εργαλείο χρήσης από την κεντρική διοίκηση για την δόμηση, την οργάνωση και τον έλεγχο του κράτους, αλλά και ως «forum» για την διαβούλευση με τους τοπικούς παίκτες κατά την άσκηση της τοπικής διακυβέρνησης.
Η μορφολογική προσέγγιση, κατά την οποία η οριοθέτηση των αστικών περιοχών βασίζεται στην έκταση και την συνέχεια της δομημένης επιφάνειας, στο πλήθος των κατοίκων και στην αναλογία των δημοτικών εκτάσεων που καλύπτονται από οικισμούς. Αυτή η προσέγγιση αντιλαμβάνεται την πόλη ως ένα φυσικό ή αρχιτεκτονικό αντικείμενο.
Η λειτουργική προσέγγιση, κατά την οποία η οριοθέτηση των αστικών περιοχών βασίζεται στις συσχετίσεις και διαδράσεις ανάμεσα σε έναν αστικό πυρήνα, που συνήθως προσδιορίζεται με μορφολογικά κριτήρια και τις περιβάλλουσες του εκτάσεις. Οι ημερήσιες μετακινήσεις αποτελούν την κεντρική παράμετρο, καθώς αντικατοπτρίζουν την ύπαρξη μιας κοινής αγοράς εργασίας. Αυτή η προσέγγιση αντιλαμβάνεται την πόλη ως μια οικονομική και κοινωνική ενότητα.
Τα ερωτήματα που τίθενται σχετικά με τα κριτήρια οριοθέτησης των ΛΑΠ, αφορούν την επιλογή των μεταβλητών (α) που θα προσδιορίσουν των πυρήνα των ΛΑΠ, όπως ο πληθυσμός, η πυκνότητα θέσεων εργασίας ή τα μορφολογικά κριτήρια, (β) την φύση των οικονομικών δραστηριοτήτων για τις οποίες πραγματοποιούνται οι ημερήσιες μετακινήσεις και επικοινωνίες (γενικώς η εργασία είναι αποδεκτή μεταβλητή, όπως επίσης σε αρκετές περιπτώσεις κρίνεται σκόπιμο να συνυπολογιστεί ως μεταβλητή και η κατανάλωση άυλων και υλικών αγαθών,). Παράλληλα, παραμένουν ανοιχτά ζητήματα όπως (γ) ποιο είναι το κατάλληλο μέγεθος του πυρήνα, (δ) ποια είναι τα κατώφλια για τον προσδιορισμό του πυρήνα, (ε) ποια είναι τα κατώφλια για τον προσδιορισμό της ζώνης επιρροής του κτλ.
Η μέθοδος οριοθέτησης των ΛΑΠ, μπορεί να γενικευτεί σε δύο βήματα:
- 1. Προσδιορισμός του πυρήνα. Αποτελείται από γειτνιάζοντες δήμους των οποίων η πληθυσμιακή πυκνότητα ή η πυκνότητα των θέσεων εργασίας είναι αρκετά σημαντική και των οποίων ο συνολικός πληθυσμός υπερβαίνει ένα όριο που έχει τεθεί ως κατώτατο.
- 2. Προσδιορισμός της περιοχής επιρροής. Προσδιορίζεται από την πυκνότητα των ημερήσιων μετακινήσεων κατοικίας- εργασίας, που συνδέουν τους περιαστικούς δήμους με τον πυρήνα. Εδώ τίθεται ως δείκτης το ποσοστό του εργαζόμενου πληθυσμού που ζει στην περιαστική ζώνη και εργάζεται στον πυρήνα. Οι δήμοι που το ποσοστό αυτό ξεπερνά ένα δεδομένο όριο, ανήκουν στην ΛΑΠ.
Τα δεδομένα που είναι απαραίτητα για την συγκρότηση αυτών των χωρικών ενοτήτων θα πρέπει να καλύπτουν τον πληθυσμιακό μέγεθος, την φύση και την ένταση των οικονομικών δραστηριοτήτων, την παραγωγή, την έρευνα και την εκπαίδευση, την φτώχεια και την ποιότητα του περιβάλλοντος.
6.2 Πληθυσμιακά κριτήρια
Οι νέες ενότητες πρέπει να έχουν ένα κρίσιμο πληθυσμιακό μέγεθος. Πρέπει επίσης να μην οδηγηθούμε σε μεγάλες πληθυσμιακές αποκλίσεις κατά κατηγορία. Το παραπάνω ικανοποιεί την απαίτηση ισότιμων όρων προγραμματισμού και κατανομής διαθεσίμων. Ταυτόχρονα όμως πρέπει να συνυπολογιστεί και η πληθυσμιακή πυκνότητα -πράγμα που συνήθως είναι ιδιαίτερα δύσκολο δεδομένης της διάκρισης σε αστικό χώρο και ύπαιθρο- γιατί είναι σημαντική στον προγραμματισμό υποδομών και στο κόστος των παρεχόμενων υπηρεσιών. Τέλος, λόγω της ύπαρξης δεύτερης εποχικής κατοικίας και ο αριθμός και η πυκνότητα παρουσιάζει διακυμάνσεις οι οποίες πρέπει να υπολογιστούν. Χαρακτηριστικό παράδειγμα είναι η Χαλκιδική, η Αττική, η Θάσος, νησιά του Αιγαίου που παρουσιάζουν υψηλό ποσοστό παραθεριστικών κατοικιών.
Ο νέος ΟΤΑ πρέπει να έχει ένα ελάχιστο όριο πληθυσμού ικανό να συμβάλει στην οικονομική του αυτοτέλεια, στο πλαίσιο ασφαλώς και της αναμενόμενης φορολογικής αποκέντρωσης. Κανένας ΟΤΑ κατά κανόνα δεν μπορεί να μείνει κάτω από αυτό το όριο, με εξαίρεση του ΟΤΑ- Νησιού.
Μεταβλητές-δείκτες που μπορεί να χρησιμοποιηθούν
- 1. Αριθμός Δημοτών, αριθμός κατοίκων
Τα δεδομένα προκύπτουν από την απογραφή πληθυσμού που γίνεται κάθε δεκαετία. Η πιο πρόσφατη έχει γίνει το 2001. Η απόκλιση δημοτών-κατοίκων είναι σημαντικό μέγεθος που πρέπει επίσης να υπολογιστεί στην ανάλυση. Αυτό έχει σημασία γιατί οι παρεχόμενες από τον ΟΤΑ υπηρεσίες παράγονται και διανέμονται στους κατοίκους και όχι στους δημότες. Μέρος των υπηρεσιών απευθύνεται στους δημότες, ενώ ο προγραμματισμός κοινωνικών υποδομών (σχολεία, υπηρεσίες υγείας, παιδικοί και βρεφικοί σταθμοί, ΚΑΠΗ κλπ) απευθύνεται στους κατοίκους. Σήμερα η κατανομή αριθμού κατοίκων παρουσιάζει μέσο όρο 10.000 κατοίκους (ανά δήμο), μέγιστο 745.000 (δήμος Αθηναίων), ελάχιστο 28 (κοινότητα Γράμου) και ποσοστιαία σημεία (5%, 10%, 25%, 50%, 75%, 90%, 95%) ως εξής:
Μέχρι 655 κατοίκους έχει το 5% των ΟΤΑ, μέχρι 1.227 κατοίκους έχει το 10% των ΟΤΑ, μέχρι 2.628 κατοίκους έχει το 25% των ΟΤΑ, μέχρι 4.663 κατοίκους έχει το 50% των ΟΤΑ, μέχρι 8.683 έχει το 75% των ΟΤΑ, μέχρι 19.589 το 90% των ΟΤΑ και μέχρι 41.236 το 95% των ΟΤΑ.
Ο δήμος Αθηναίων και ο δήμος Θεσσαλονίκης έχουν άθροισμα περίπου 1εκ κατοίκους. Φυσικά δεν είναι δυνατόν να προκύψουν ΟΤΑ με περίπου ίδιο αριθμό κατοίκων -ακόμη και με την εξαίρεση των ΟΤΑ του ΠΣΘ και της Αττικής. Πρέπει όμως να υπάρξει κατά το δυνατόν ισορροπία στο μέγεθος αυτό (αριθμός κατοίκων). Αντίστοιχα πρέπει να υπολογιστεί σαν δείκτης και ο πραγματικός πληθυσμός και ο αριθμός δημοτών και η απόκλιση των δύο μεγεθών αφού διορθωθούν ώστε να αναφέρονται στο ίδιο πληθυσμό αναφοράς (άνω των 18 ετών).
Το μέγεθος αυτό υπολογίζεται με βάση την έκταση του ΟΤΑ και σχετίζεται με τον χαρακτηρισμό Αστικός, Ημιαστικός, Αγροτικός
Οι σχετικοί δείκτες είναι το ποσοστό κατοικούμενων κατοικιών, το ποσοστό κενών και το ποσοστό εποχικών (δεύτερων ή παραθεριστικών) κατοικιών. Ο μέσος όρος των δεικτών αυτών είναι αντίστοιχα 59%, 8% και 28%. Τα μεγέθη αυτά είναι κρίσιμα στον προγραμματισμό υπηρεσιών και στη διαμόρφωση ισόρροπων ΟΤΑ. Οι δείκτες αυτοί είναι χρήσιμοι γιατί αποτυπώνουν το διαθέσιμο οικιστικό απόθεμα. Αποτυπώνουν την προσφορά κατοικίας προς εγκατάσταση (οι κενές) και την εποχική μεταβολή σε αριθμό κατοίκων (δεύτερες ή παραθεριστικές). Η προσφορά πρέπει να συνυπολογιστεί σε πρωτοβουλίες των ΟΤΑ για την εγκατάσταση στα όρια τους οικονομικών δραστηριοτήτων που μπορεί να προσελκύσουν νέους κατοίκους. Το ποσοστό παραθεριστικής κατοικίας (που κατά τεκμήριο είναι για μεγάλο χρονικό διάστημα κενή) είναι χρήσιμο για την πρόβλεψη αναγκαίων εποχικά παρεχόμενων υπηρεσιών. Είναι χαρακτηριστική η ανισοκατανομή αυτή στις τουριστικές περιοχές.
6.3 Κοινωνικά κριτήρια
Οι νέες ενότητες πρέπει να αντιστοιχούν σε κοινωνικά σχετικά συμπαγείς περιοχές, ώστε να ικανοποιείται η απαίτηση ισότιμης εκπροσώπησης των διαφορετικών κοινωνικών ομάδων στις πολιτικές δομές των ενοτήτων. Αυτό δεν σημαίνει ότι οι ενότητες πρέπει να είναι απόλυτα ενιαίες στο εσωτερικό τους, δηλαδή οι κάτοικοι τους να ανήκουν στην ίδια κοινωνική ομάδα, αλλά ότι πρέπει στο μέτρο του δυνατού να αποφεύγονται ακραίες και πολλές κοινωνικές ανισότητες. Άλλωστε η δομή των ελληνικών πόλεων και της υπαίθρου απέχει από το μοντέλο αυστηρά ομογενών κοινωνικά περιοχών κατοικίας. Γενικά οι περιοχές κατοικίας είναι μεικτού χαρακτήρα. Αυτονόητα, το μεγάλο μέγεθος εξομαλύνει στατιστικά τις εσωτερικές ανισότητες.
Ταυτόχρονα πρέπει να διατηρούνται στο εσωτερικό κάθε ενότητας κοινές κατά το δυνατό πολιτισμικές και πολιτιστικές παραδόσεις και έθιμα.
Τυπικά παραδείγματα τέτοιων κριτηρίων αποτελούν οι μεταβλητές που αποτυπώνουν μορφωτικά χαρακτηριστικά, δημογραφικά χαρακτηριστικά (μέγεθος νοικοκυριού, ηλικιακή κατανομή, ποσοστό αλλοδαπών, ρυθμός γεννήσεων κλπ). Με βάση αυτά τα μεγέθη μπορεί να τεθούν προτεραιότητες σε σχέση με τις κοινωνικές υποδομές που πρέπει να προγραμματιστούν. Πολλά παιδιά σημαίνει πρόβλεψη για βρεφικούς και παιδικούς σταθμούς, σχολεία και χώρους ψυχαγωγίας των παιδιών. Πολλοί πολίτες τρίτης ηλικίας, σημαίνει αντίστοιχα πρόβλεψη για ανάλογες υποδομές. Η επισήμανση πληθυσμιακών ομαδοποιήσεων οδηγεί σε ανάγκη εξειδικευμένων παρεμβάσεων. Οι μορφωτικοί δείκτες αποτυπώνουν -εκτός από το γενικό profile του μορφωτικού αποθέματος του ΟΤΑ- ανάγκη για πρωτοβουλίες σχετικές με εκπαίδευση.
Μεταβλητές-δείκτες που μπορεί να χρησιμοποιηθούν
- 1. Μέσο μέγεθος νοικοκυριού
Μεγάλο μέσο μέγεθος νοικοκυριού αντιστοιχεί συνήθως σε περιοχές με αντίστοιχα μικρή μέση ηλικία (μεγάλος αριθμός παιδιών). Μικρό μέσο μέγεθος αντιστοιχεί σε περιοχές με μεγαλύτερη μέση ηλικία (μεγαλύτερος αριθμός ηλικιωμένων). Το μέσο μέγεθος νοικοκυριού είναι 2,83 άτομα με μέγιστο 4,5 (κοινότητα Αβδέλας) και ελάχιστο 1 (κοινότητα Δότσικου). Το 5% των ΟΤΑ έχει μέσο μέγεθος μέχρι 2,3 άτομα, το 10% μέχρι 2,5 άτομα, το 25% μέχρι 2,7 άτομα, το 50% μέχρι 2,8 άτομα, το 75% μέχρι 3 άτομα, το 90% μέχρι 3,2 άτομα και το 95% μέχρι 3,3 άτομα.
Η μέση ηλικία είναι 42,56 έτη με μέγιστο 63,4 (κοινότητα Τζουμέρκων) και ελάχιστο 19,5 (κοινότητα Γράμμου). Αντίστοιχα αποτυπώνεται και η κατανομή σε ηλικιακές ομάδες. Αυτό είναι επίσης κρίσιμο για το σχεδιασμό παρεμβάσεων.
Η καταγραφή που γίνεται αποτυπώνει ποσοστό πολιτών με μορφωτικό δείκτη μέχρι τέλους υποχρεωτικής εκπαίδευσης, μέχρι τέλους δευτεροβάθμιας και μέχρι τριτοβάθμια. Το μέσο ποσοστό υποχρεωτικής είναι 72% το μέσο δευτεροβάθμιας 20,5% και τριτοβάθμιας 5,5%. Ο δείκτης αυτός είναι σημαντικός για παρεμβάσεις σε εκπαιδευτικά θέματα. Υπάρχουν αποκλίσεις που συνδέονται με το βαθμό αστικότητας.
Το μέσο ποσοστό αλλοδαπών κατοίκων είναι 6%. Στους μισούς ΟΤΑ είναι κάτω από 5%. Υπάρχει ποσοστό 5% ΟΤΑ στους οποίους το ποσοστό αλλοδαπών είναι πάνω από 15%.
6.4 Οικονομικά κριτήρια
Στο σχηματισμό νέων ενοτήτων πρέπει να υπολογιστούν τα οικονομικά χαρακτηριστικά (ΑΕΠ, δομή της απασχόλησης -κλαδικά-, κινητικότητα του εργατικού δυναμικού, εισόδημα). Πρέπει να ελαχιστοποιηθεί κατά το δυνατό η εσωτερική οικονομική ανισότητα καθώς και η οικονομική ανισότητα στο εσωτερικό των ενδιάμεσων δομών, έτσι ώστε οι υπάρχουσες ενδοπεριφερειακές ανισότητες να μην αναπαραχθούν και να μην οδηγηθούμε σε Τοπική Αυτοδιοίκηση τριών ταχυτήτων. Χαρακτηριστικό παράδειγμα αποτελεί η πολιτική της Ευρώπης των περιφερειών στο πλαίσιο της Ε.Ε., όπου υπάρχει η προσπάθεια συμπαγών προγραμματικών ενοτήτων, που αντιμετωπίζονται ξεχωριστά ή σε ομάδες (clusters) ανάλογα με τα χαρακτηριστικά τους χωρίς την παρέμβαση της ενδιάμεσης δομής του Εθνικού Κράτους.
Το οικονομικό κριτήριο για την διαμόρφωση της νέας διοικητικής ενότητας βασίζεται στην επιρροή της πόλης - κέντρο (εφόσον υπάρχει) στην οικονομική ζωή της ευρύτερης περιοχής, στην οποία περιλαμβάνονται οι υφιστάμενοι Δήμοι που απαρτίζουν την νέα διοικητική ενότητα. Η εργασία, η εκπαίδευση, η κίνηση προς την τοπική αγορά αποτελούν υπο-κριτήρια του οικονομικού κριτηρίου διότι εντάσσουν τον πολίτη στην ευρύτερη περιοχή επιρροής του τοπικού κέντρου ανάπτυξης. Ουσιαστικά η αναζήτηση και η ανάθεση ρόλων στα δευτερεύοντα κέντρα κάθε ΟΤΑ πρέπει να αντιμετωπίσει και να αντικαταστήσει ένα μοντέλο κυριαρχίας των υπερ-τοπικών στα περιφερειακά και των περιφερειακών στα τοπικά κέντρα, το οποίο ευθύνεται για την σημερινή συγκεντρωτική λειτουργία. Οι ρόλοι αυτοί δεν μπορεί παρά να αποδοθούν στο πλαίσιο ενιαίων πολιτικών λειτουργιών. Όπως το κεντρικό κράτος, στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων του, πρέπει να αναθέσει ρόλους στα μητροπολιτικά και στα περιφερειακά κέντρα έτσι και στο εσωτερικό της περιφερειακής αυτοδιοίκησης πρέπει να ανατεθούν, στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων της, ρόλοι στα ισχυρά και στα δευτερεύοντα κέντρα. Αλλά και στο εσωτερικό ενός ΟΤΑ πρέπει να ανατεθούν ρόλοι και να χωροθετηθούν κέντρα παραγωγής και διανομής υπηρεσιών στις οικιστικές ενότητες. Μεθοδολογικά αυτό αποτυπώνεται σαν ένα δικτύωμα ροής (flow network) με αντικείμενο την εύρεση της βέλτιστης λύσης ροής σε αυτό. Κορυφές του δικτυώματος είναι οι οικιστικές ενότητες ενώ οι συνδέσεις αναφέρονται στα υπάρχοντα δίκτυα μεταφορών, επικοινωνιών και κοινωνικών υπηρεσιών. Αντικείμενο είναι η βελτιστοποίηση της διανομής των υπηρεσιών αυτών και η χωροθέτηση κέντρων παραγωγής και διανομής τους.
Μεταβλητές-δείκτες που μπορεί να χρησιμοποιηθούν
Ο δείκτης αυτός αναφέρεται στο ποσοστό ενεργού οικονομικά πληθυσμού και στο ποσοστό ανέργων. Υπολογίζεται κατά ΟΤΑ στην γενική απογραφή πληθυσμού. Υπάρχει διόρθωση κατά έτος με την έρευνα εργατικού δυναμικού. Ο μέσος οικονομικά ενεργός πληθυσμός είναι περίπου 40% με ποσοστό ανέργων το 2001 11%. Ο δείκτης είναι κρίσιμος γιατί αποτυπώνει το βαθμό έντασης με τον οποίο πρέπει ο ΟΤΑ να αναλάβει πρωτοβουλίες σχετικές με την απασχόληση.
Αποτυπώνεται η δομή κατά τομέα (πρωτογενή, δευτερογενή και τριτογενή). Αυτό δίνει το οικονομικό profile κάθε περιοχής και αποτυπώνει την ανάγκη για σχετικές στοχευμένες πρωτοβουλίες. Συνδέεται με την αστικότητα. Μέσο ποσοστό ανά ΟΤΑ είναι 34% πρωτογενής, 20% δευτερογενής και 42% τριτογενής. Δύο ανομοιογενής ΟΤΑ αν αναμειχθούν θα προκαλέσουν ισχυρό πρόβλημα.
- 3. Εργασιακή κινητικότητα
Ο δείκτης αναφέρεται στο ποσοστό εργαζομένων από τον ΟΤΑ (δηλαδή πόσοι από τους εργαζόμενους στον ΟΤΑ είναι κάτοικοι του ΟΤΑ), στο ποσοστό εργαζομένων από γειτονικούς και στο ποσοστό από απομακρυσμένους ΟΤΑ. Ο δείκτης δείχνει την επιβάρυνση που υφίσταται ένας ΟΤΑ από μετακινήσεις προς αυτόν για εργασία. Το μέσο ποσοστό είναι 78% από τον ίδιο και 16,6% από γειτονικούς.
Ένας επιπλέον δείκτης αναφέρεται στο ποσοστό μετακινούμενων εργαζομένων από τον ΟΤΑ κατοικίας τους προς γειτονικούς και προς πιο απομακρυσμένους ΟΤΑ. Και αυτός αποτυπώνει επιβάρυνση μετακινήσεων από τον ΟΤΑ άλλα και ελάφρυνση λόγω απουσίας κατοίκων από αυτόν. Προς τον ίδιο η μέση μετακίνηση είναι 89% και προς γειτονικούς 10%.
Υπάρχουν πολύ μεγάλες αποκλίσεις ιδιαίτερα στα αστικά συγκροτήματα.
Ουσιαστικά πρόκειται για ένα σημαντικό μέγεθος εσωτερικής συνοχής του εργατικού δυναμικού κάθε ΟΤΑ. Εργαζόμενοι σε έναν ΟΤΑ που δεν προέρχονται από αυτόν είναι καταναλωτές υπηρεσιών που ο ΟΤΑ παράγει χωρίς να συμβάλλουν άμεσα στους πόρους που απαιτούνται για τις υπηρεσίες αυτές. Παράλληλα ασκούν οικονομικές δραστηριότητες που έλκουν πολίτες από γειτονικούς ΟΤΑ που επίσης καταναλώνουν υπηρεσίες. Τυπικό παράδειγμα αποτελεί ο Δήμος Θεσσαλονίκης που παράγει υπηρεσίες για διπλάσιο αριθμό από τους κατοίκους του.
Ο δείκτης αποτυπώνει το μέσο φορολογητέο εισόδημα. Με στοιχεία του 2003 το μέσο αυτό είναι 10.000 ανά δήλωση με μέγιστο 31.900 και ελάχιστο 4.400. Ποσοστό 5% των ΟΤΑ έχει εισόδημα μέχρι 6.800, ποσοστό 10% μέχρι 7.200, ποσοστό 25% μέχρι 8.200, ποσοστό 50% μέχρι 9.500, ποσοστό 75% μέχρι 11.600, ποσοστό 90% μέχρι 14.200 και ποσοστό 95% μέχρι 17.100.
Το ΑΕΠ είναι επίσης ιδιαίτερα κρίσιμο μέγεθος. Δείχνει τη δυνατότητα τοπικών εσόδων και οικονομικών δυνατοτήτων. Υπολογίζεται από την ΕΣΥΕ σε επίπεδο Νομού αλλά μπορεί να εκτιμηθεί ανά ΟΤΑ χρησιμοποιώντας τα διαθέσιμα στοιχεία της φορολογίας εισοδήματος και του ΦΠΑ.
5. Οικονομική βιωσιμότητα
Οι νέοι ΟΤΑ πρέπει να αποτελούν βιώσιμους οργανισμούς. Σαν δείκτης θα χρησιμοποιηθεί η σχέση ιδίων εσόδων προς συνολικά έσοδα και η σχέση ανελαστικών δαπανών προς συνολικές δαπάνες.
Τα παραπάνω αναφέρονται ως παράδειγμα για να τεκμηριωθεί η ανάγκη εκπόνησης ενός τέτοιου στρατηγικού σχεδίου για κάθε ΟΤΑ που θα συναρτάται με το αντίστοιχο περιφερειακό σχέδιο στο επίπεδο της περιφερειακής αυτοδιοίκησης και του Κράτους. Φυσικά, η εκπόνηση ενός τέτοιου σχεδίου ξεφεύγει από τις δυνατότητες της παρούσας μελέτης. Απαιτεί συγκέντρωση πλήθους στοιχείων, αποτύπωση μεγεθών και κυρίως: θεσμοθέτηση διαδικασιών συμμετοχής πολλών παραγόντων (actors) για την συνεισφορά και τη δέσμευση τους σε αυτό.
6.5 Γεωγραφικά κριτήρια
Κάθε νέα ενότητα πρέπει να έχει σχεδόν συμπαγές σχήμα. Με τον αυστηρό μαθηματικό ορισμό αυτό σημαίνει ότι αν ενώσουμε οποιαδήποτε δύο σημεία της με μια ευθεία γραμμή η γραμμή αυτή πρέπει να βρίσκεται μέσα στην περιφέρεια. Φυσικά αυτό δεν είναι πάντα εφικτό, αλλά πρέπει όσο το δυνατό να πλησιάζει σε αυτή την εικόνα.
Ο νέος ΟΤΑ που θα προκύψει από τη χάραξη πρέπει να αποτελεί ένωση όμορων ΟΤΑ χωρίς να παρεμβάλλονται περιοχές άλλων ΟΤΑ. Το περίγραμμα του νέου ΟΤΑ πρέπει να είναι μια συνεχής γραμμή. Προφανώς από το παραπάνω εξαιρούνται τα νησιά, όπου η θάλασσα που μεσολαβεί θεωρείται ότι ανήκει στην ενότητα. Πχ, Αγκίστρι, Σαλαμίνα και Αίγινα μπορεί να αποτελούν μια ενότητα.
Δεν πρέπει να χωρίζονται στο εσωτερικό τους από φυσικά σύνορα που εμποδίζουν την επικοινωνία όπως οροσειρές, μεγάλα ποτάμια ή από τεχνητά σύνορα, όπως οι δρόμοι μεγάλης κυκλοφορίας.
Τα κοινά σύνορα δύο ενοτήτων πρέπει να είναι σαφή. Χαρακτηριστικό παράδειγμα προς αποφυγή ορίων είναι η χάραξη στο εσωτερικό του Πολεοδομικού Συγκροτήματος Θεσσαλονίκης ή Αθηνών, όπου από τη μια πλευρά του δρόμου βρίσκεται ένας Δήμος και από την άλλη ένας άλλος.
Τα γεωγραφικά κριτήρια αποτυπώνουν την μεταβλητή της προσβασιμότητας με την έννοια ότι παραγόμενες υπηρεσίες από το πολιτικό προσωπικό της ενότητας πρέπει να μπορεί να διανεμηθούν στους δικαιούχους πολίτες όσον το δυνατό ταχύτερα, αξιόπιστα και ποιοτικά.
Το γεωγραφικό κριτήριο έχει ιδιαίτερη σχέση επιπλέον με την γεωμορφία, δηλαδή την ορεινότητα ή την πεδινότητα της περιοχής, την ύπαρξη φυσικών ορίων, όπως ποταμοί, οροσειρές κ.ο.κ. Το κριτήριο αυτό όμως μπορεί να έχει σημασία κυρίως στην περίπτωση που τα ιδιαίτερα γεωγραφικά χαρακτηριστικά σχηματίζουν μία ευρύτερη γεωγραφική ενότητα και στην οποία ο πολίτης έχει συνείδηση ότι ανήκει.
Μεταβλητές-δείκτες που μπορεί να χρησιμοποιηθούν
- 1. Εκτίμηση προσβασιμότητας
Αποτυπώνοντας το δίκτυο συνδέσεων μεταξύ των ΟΤΑ μπορούμε να χαρακτηρίσουμε σε μια κλίμακα 1 (άριστη σύνδεση) μέχρι 5 (καθόλου ή πολύ δύσκολη σύνδεση) την προσβασιμότητα μεταξύ διαφορετικών ενοτήτων του ΟΤΑ. Σε αυτόν τον δείκτη αποτυπώνεται η ύπαρξη φυσικών ή τεχνητών εμποδίων και οι διαθέσιμες υποδομές σύνδεσης. Ενδεχόμενα κενά στο δίκτυο αυτό ή μακρά μονοπάτια σύνδεσης δείχνουν και την κατεύθυνση παρεμβάσεων.
Το γεωμετρικά τέλειο σχήμα είναι ο κύκλος. Απόκλιση από αυτό μπορεί να μετρηθεί σαν ποσοστό απόκλισης από τον περιγεγραμμένο κύκλο. Προφανώς με την εξαίρεση των νησιών πρέπει να υπάρχει συμπαγής ενότητα. Σαφήνεια στα σύνορα σημαίνει διακριτά διοικητικά όρια, που είναι κρίσιμο στοιχείο στις αστικές αλλά και στις αγροτικές περιοχές, λόγω χρήσεων γης.
Εκτός από τη φυσική σύνδεση που αναφέρεται παραπάνω μπορεί να κατασκευαστεί δείκτης για κάθε δίκτυο υποδομών. Η συνδεσιμότητα κάθε δικτύου αποτυπώνει τη ροή της εκάστοτε υπηρεσίας στο εσωτερικό κάθε νέου ΟΤΑ και οδηγεί σε προτάσεις παρεμβάσεων για την βελτιστοποίηση της διάθεσής της στο εσωτερικό του.
6.6 Κριτήρια σχετικά με τη συμμετοχή του πολίτη
Σε κάθε ενότητα πρέπει να εξασφαλίζονται οι ίδιες σχετικά συνθήκες επικοινωνίας, δηλαδή να υπάρχει ισότιμη πρόσβαση σε όλες τις περιοχές κατοικίας (να μην είναι δηλαδή αισθητά δυσκολότερο να επισκεφτείς κάποιες σε σχέση με κάποιες άλλες), και να απαιτείται περίπου το ίδιο κόστος προσπάθειας για την άσκηση πολιτικής στο εσωτερικό της κάθε ενότητας. Χωρίς το παραπάνω να είναι ένα αποκλειστικό κριτήριο, η τήρηση του συμβάλλει σε ομαλότερη λειτουργία των πολιτικών θεσμών αντιπροσώπευσης στο εσωτερικό του και την ενδυνάμωση της τοπικής δημοκρατίας.
Ο νέος ΟΤΑ πρέπει να αντιστοιχεί σε μία δεδομένη χωροταξική ενότητα που σχηματίζεται από αλληλοσυνδεόμενους οικισμούς και ένα ή ενδεχομένως περισσότερα δίκτυα ανοικτών πόλεων τα οποία έχουν διαρκή και λειτουργική σχέση με την πόλη- κέντρο.
Από καταβολής της η Τοπική Αυτοδιοίκηση θεωρείται «ο χώρος δημόσιας εκπαίδευσης των πολιτών». Η συμμετοχή στα κοινά μέσω της αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας είναι ο χώρος που ο καθένας ανακαλύπτει το σεβασμό προς τον διπλανό του. Φροντίζει για τις δημόσιες υποθέσεις, κινητοποιείται για προβλήματα και θέματα της περιοχής του. Η δημοκρατική αναγέννηση συνδέεται με την υιοθέτηση της προσέγγισης σχεδιασμού και υλοποίησης πολιτικών από κάτω προς τα πάνω, ταυτόχρονα με την προσέγγιση από πάνω προς τα κάτω. Ουσιαστική αυτοδιοίκηση χωρίς τη συμμετοχή του πολίτη δεν νοείται. Είναι απαραίτητο να διευρυνθούν θεσμοί συμμετοχής των πολιτών στη διαχείριση και στην καθημερινή πολιτική του Δήμου.
Μεταβλητές-δείκτες που μπορεί να χρησιμοποιηθούν
- 1. Δείκτης πολυπλοκότητας
Αποτυπώνει τον αριθμό οικισμών (δημοτικών διαμερισμάτων και αυτοτελών ενοτήτων). Αυτό είναι κρίσιμο προγραμματικά γιατί πρέπει το profile κάθε τέτοιας ενότητας να είναι αναγνωρίσιμο. Πολλοί οικισμοί σημαίνει μεγαλύτερη προσπάθεια επικοινωνίας και ανάγκη αποκεντρωμένων πρωτοβουλιών
Περιλαμβάνει την καταγραφή των υπαρχόντων δικτύων συμμετοχής (τυπικούς και άτυπους πολιτικούς θεσμούς όπως: συνδικάτα, σωματεία, ενώσεις προσώπων, δημοτικές πρωτοβουλίες, μη κυβερνητικές οργανώσεις) καθώς και την εκτίμηση του ρόλου τους στην κοινωνική λειτουργία του ΟΤΑ.
Πρέπει να υπάρξει πρόνοια για τη λειτουργία τοπικών συμβουλίων ώστε το ποσοστό αντιπροσώπων να διευρυνθεί. Δηλαδή να εμπλέκονται περισσότεροι στη διαχείριση των υποθέσεων. Στην Θεσσαλονίκη των 250.000 ψηφοφόρων εκλέγονται ως αντιπρόσωποι 152 άτομα (δηλαδή 1 ανά 1650 περίπου). Στη Γαλλία το αντίστοιχο ποσοστό είναι 1 ανά 100 και σε άλλες ευρωπαϊκές χώρες από 1 ανά 200 (Αυστρία) μέχρι 1 ανά 2500 (Αγγλία).
6.7 Αναπτυξιακά κριτήρια
Οι νέοι ΟΤΑ πρέπει να έχουν τη δυνατότητα ανάπτυξης τοπικών πρωτοβουλιών. Πρέπει να εξασφαλίζουν τις ελάχιστες εσωτερικές δομές για την επιχειρησιακή ετοιμότητα τους. Ο χώρος ευθύνης τους πρέπει να αντιστοιχεί σε οικονομικές δραστηριότητες και μεγέθη που θα τους δίνουν τη δυνατότητα άντλησης πόρων από την τοπική οικονομία.
Η κατεύθυνση ανάπτυξης κάθε επιμέρους περιοχής μπορεί να αποτελέσει επικουρικό κριτήριο. Δεν είναι όμως απόλυτο, διότι όσο διευρύνεται η γεωγραφική ενότητα τόσο είναι επιθυμητή η συνύπαρξη πολλών αναπτυξιακών κατευθύνσεων τις οποίες ο Νέος Δήμος θα κληθεί να συνθέσει και να σχεδιάσει.
Μεταβλητές-δείκτες που μπορεί να χρησιμοποιηθούν
- 1. Δομή της τοπικής οικονομικής δραστηριότητας
Εκτός από την απασχόληση που αναλύεται παραπάνω αποτυπώνονται η κλαδική διάρθρωση στην περιοχή -με έμφαση σε κλάδους νέας οικονομίας- και το μέσο εισόδημα νομικών προσώπων. Σκοπός είναι να εκφραστεί ο δυναμισμός της τοπικής οικονομίας. Επίσης αποτελεί δείκτη ωριμότητας τοπικών συμπράξεων ιδιαίτερα δημόσιου-ιδιωτικού τομέα.
Αναφέρεται στην ύπαρξη ιδρυμάτων τριτοβάθμιας εκπαίδευσης και ερευνητικών δομών που εν δυνάμει αποτελούν προωθητικούς παράγοντες της τοπικής οικονομίας. Χρήσιμο επίσης θεωρείται για την αξιοποίηση από μέρους του ιδιωτικού τομέα των απαραίτητων δυνατοτήτων του τοπικού εργατικού δυναμικού.
3. Διάρθρωση προσωπικού
Θα περιγραφεί η διάρθρωση του προσωπικού κυρίως με τις παρακάτω μεταβλητές
- Ηλικία
- Εκπαίδευση
- Ειδικότητα (Ιδιαίτερα ενδιαφέρουν οι ειδικότητες των μηχανικών και οικονομολόγων)
- Προϋπηρεσία
4. Εμπειρία και αποτελεσματικότητα από ΚΠΣ
Θα περιγραφεί μέσω οικονομικών δεικτών (όπως ο λόγος εγκεκριμένων προς προταθέντα, ύψος εγκεκριμένων και απορρόφηση, ύπαρξη και βιωσιμότητα δομών που δημιουργήθηκαν από έργα του ΚΠΣ).
5. Στήριξη της τοπικής ανάπτυξης
Το κριτήριο για τη στήριξη της ανάπτυξης σε λιγότερο αναπτυγμένες περιοχές αναφέρεται σε συγκεκριμένους ΟΤΑ με ιδιαίτερα προβλήματα μειονεκτικότητας, αδυναμίας συγκράτησης του πληθυσμού τους, ελλείψεις σε τεχνικές και κοινωνικές υποδομές των οποίων παράλληλα η τοπική οικονομία στηρίζεται κυρίως στο αγροτικό εισόδημα.
6.8 Επιπλέον κριτήρια
Πολιτιστικό: Σε μία πολυπολιτισμική κοινωνία, όπως η ελληνική το κριτήριο αυτό υποβαθμίζεται. Εν τούτοις μπορεί επικουρικά να λειτουργήσει κυρίως για την ένταξη οικισμών σε μία ή άλλη ενότητα.
Ιστορικό: Η ιστορική ένταξη της κάθε περιοχής σε ευρύτερη διοικητική ενότητα είναι σημαντική στο μέτρο που έχει διαμορφώσει συνήθειες σταθερές στους διοικούμενους. Υπό αυτή την έννοια μπορεί να αποτελέσει επικουρικό κριτήριο.
7. Μεθοδολογία ανάλυσης δεικτών, προϋποθέσεις και εγγυήσεις μιας ορθολογικής απόφασης
7.1 Γενικές παρατηρήσεις
Λόγω και των αποκλίσεων που παρατηρούνται στο σύνολο της χώρας η διαδικασία λύσης δεν μπορεί παρά να γίνει σε επίπεδο Νομού. Η καταγραφή των αντίστοιχων μεταβλητών προκύπτει από τα αναλυτικά στοιχεία της Ε.Σ.Υ.Ε και του ΥΠ.ΕΣ. καθώς και από τα δεδομένα των ΟΤΑ. Με τις κατάλληλες στατιστικές μεθόδους σχηματίζονται ομοιογενείς περιοχές ως προς τα οικονομικά, κοινωνικά και πληθυσμιακά χαρακτηριστικά στο εσωτερικό κάθε Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης. Η πρώτη φάση ανάλυσης είναι η εξαγωγή ανεξάρτητων μεταξύ τους αξόνων από το σύνολο των μεταβλητών-δεικτών. Η ανάλυση αυτή οδηγεί και στην εξαγωγή συντελεστών βαρύτητας κατά άξονα. Στη συνέχεια οι λύσεις που προκύπτουν για κάθε άξονα συγκρίνονται μεταξύ τους. Η κοινή λύση που ικανοποιεί το σύνολο των αξόνων ελέγχεται όσον αφορά τα επικουρικά (επιπλέον) κριτήρια και γίνονται οι απαραίτητες προσαρμογές.
Η λύση που προκύπτει ελέγχεται σε σχέση με τα γεωγραφικά και τα κριτήρια συμμετοχής. Η εύρεση μιας εφικτής λύσης οδηγεί με μεθόδους της θεωρίας γραφημάτων στην επεξεργασία για την εύρεση βέλτιστης λύσης. Τέλος, επειδή η κατά Νομό λύση αποτελεί μέρος μιας ενιαίας λύσης ελέγχεται αν οι 50 επιμέρους έχουν κοινά χαρακτηριστικά ως προς τα εξεταζόμενα κριτήρια. Δεν μπορεί δηλαδή για παράδειγμα να υπάρχουν πληθυσμιακές αποκλίσεις μεταξύ της λύσης για το Νομό Καρδίτσας και της λύσης για το Νομό Τρικάλων.
7.2 Ανάλυση
Η παρακάτω περιγραφόμενη μεθοδολογία ανάλυσης στοχεύει στην εύρεση ενός τυπολογικού προτύπου για την συνένωση ΟΤΑ σε ευρύτερες δομές. Όπως έχει αναφερθεί παραπάνω, το τυπολογικό αυτό πρότυπο εξαρτάται από την αστικότητα των περιοχών. Αστικά συγκροτήματα, ημιαστικές περιοχές με ισχυρή αγροτική ενδοχώρα, αγροτικές περιοχές με μεγάλη διασπορά πληθυσμού, πρέπει να αντιμετωπιστούν διαφορετικά και όχι υπό το πρίσμα μιας ενιαίας τυπολογίας. Ιδιαίτερη προσέγγιση απαιτείται στην περίπτωση των νησιώτικων ΟΤΑ και των ΟΤΑ των ορεινών όγκων με μεγάλη διασπορά οικισμών. Αυτό δεν σημαίνει ότι τα κριτήρια είναι διαφορετικά, αλλά ότι πρέπει η εφαρμογή των κριτηρίων να γίνει σε διαφορετικό επίπεδο. Επιλέγεται η λύση να εφαρμοστεί σε επίπεδο σημερινής Νομαρχίας, αφού το κάθε επίπεδο διοίκησης πρέπει να οριοθετηθεί από το αμέσως παραπάνω από αυτό.
Ειδική ανάλυση απαιτείται για τις Νομαρχίες της Αττικής και τη Νομαρχία Θεσσαλονίκης. Σε αυτές το θέμα συνδέεται με τη θεσμοθέτηση Μητροπολιτικής Αυτοδιοίκησης.
Κατά συνέπεια, ανάλυση πρέπει να γίνει σε τρεις φάσεις, σε επίπεδο σημερινής Νομαρχίας.
Στην ανάλυση περιλαμβάνονται οι δείκτες που περιγράφονται παραπάνω και είναι συμβατοί με τη διεθνή εμπειρία που αποτυπώνουν το πληθυσμιακό δυναμικό («κάτοικοι και δημότες», «μόρφωση», «ποσοστό εγγάμων», «μέση ηλικία», «μέσο μέγεθος νοικοκυριού», «ποσοστό αλλοδαπών») το εισόδημα και η απασχόληση («μέσο φορολογητέο εισόδημα», «τομεακή δομή απασχόλησης», «ποσοστό ανέργων», «ποσοστό οικονομικά ενεργού πληθυσμού»), η εργασιακή κινητικότητα («εργατικό δυναμικό του ΟΤΑ σε σχέση με την κατοικία του», «εργατικό δυναμικό από τον ΟΤΑ σε σχέση με τον τόπο απασχόλησης του»), το οικιστικό απόθεμα («ποσοστό κενών», «ποσοστό κατοικούμενων», «ποσοστό εποχικά κατοικούμενων ή παραθεριστικών κατοικιών»). Επειδή εδώ πρέπει να βασιστούμε σε δευτερογενή έρευνα, τα στοιχεία αυτά προέκυψαν από τις επίσημες διαθέσιμες πηγές (ΕΣΥΕ, Υπουργείο Οικονομικών), αναφέρονται στην τελευταία γενική απογραφή πληθυσμού (2001) και στα πιο πρόσφατα στοιχεία εισοδήματος σε επίπεδο ΟΤΑ (2003). Η απαίτηση επιπλέον μεταβλητών θα μπορούσε να οδηγήσει στην πρόταση προς την ΕΣΥΕ να περιλάβει στην επόμενη γενική απογραφή πληθυσμού και άλλων ερωτημάτων και διασταυρώσεων στοιχείων ή στην εκ μέρους της Αυτοδιοίκησης οργάνωσης τοπικών απογραφικών διαδικασιών.
Η πρώτη φάση ανάλυσης είναι η εξαγωγή ανεξάρτητων μεταξύ τους αξόνων ανάλυσης από το σύνολο των μεταβλητών-δεικτών για την κάθε μία από τις σημερινές Νομαρχίες της Χώρας. Σαν μονάδα ανάλυσης χρησιμοποιείται ο ΟΤΑ. Η ανάλυση αυτή οδηγεί και στην εξαγωγή συντελεστών βαρύτητας κατά άξονα. Η βαρύτητα κάθε άξονα δίνει το μέγεθος της σημασίας του. Αν υποθέσουμε π.χ. ότι κάποιος άξονας έχει βαρύτητα 30% αυτό σημαίνει ότι η τυπολογία που ορίζει περιγράφει κατά 30% το φαινόμενο. Αν δηλαδή χρησιμοποιηθεί μόνο αυτή η διάσταση στον ορισμό των νέων ενοτήτων, θα ικανοποιηθεί κατά 30% η απαίτηση διαμόρφωσης ενοτήτων σχετικά συμπαγούς «ταυτότητας».
Επειδή το πρόβλημα είναι πολυπαραγοντικό, η μέθοδος που χρησιμοποιείται είναι η ανάλυση σε παράγοντες (factor analysis). Κατά τη μέθοδο αυτή, δεν υπάρχουν εκ των προτέρων προϋποθέσεις όσον αφορά τη σημαντικότητα των επιμέρους μεταβλητών-δεικτών. Όλες οι μεταβλητές-δείκτες συνυπολογίζονται ώστε να διαμορφωθούν ευρύτερες συνθετικές μεταβλητές-παράγοντες που μεταξύ τους είναι ανεξάρτητοι. Αυτό δίνει τη δυνατότητα να εξαχθούν διαφορετικά, ανεξάρτητα μεταξύ τους, συνθετικά κριτήρια τυπολογίας. Για να οριστεί αυτή η τυπολογία πρέπει να κατανοηθεί ότι κάθε νέα μεταβλητή-παράγοντας (άξονας) εκφράζει μια αντίθεση μεταξύ των ενοτήτων (ΟΤΑ) που δημιουργείται από τις διαφοροποιήσεις των μεταβλητών-δεικτών. Συνήθως, η νέα αυτή μεταβλητή εκφρασμένη σε τρεις στάθμες (Υψηλή, Μέση, Χαμηλή) ή σε τέσσερεις (Υψηλή, Μέση προς υψηλή, Μέση προς χαμηλή, Χαμηλή) οδηγεί σε μια κατηγοριοποίηση των υποκειμένων στην ανάλυση (των ΟΤΑ στη περίπτωση μας) ως προς αυτό το σύνθετο κριτήριο.
Είναι σημαντική η εξαγωγή των αξόνων ώστε να περιγραφεί ποιες από τις μεταβλητές δείκτες συνδυάζονται ώστε να αποτελέσουν ένα κοινό παράγοντα και στη συνέχεια να ομαδοποιηθούν οι ενότητες (ΟΤΑ) σε εσωτερικά συμπαγείς περιοχές. Οι μεταβλητές που συνδυάζονται κατά κάθε άξονα έχουν υψηλή συσχέτιση. Εξετάζοντας τη θέση κάθε ενότητας κατά την κάθε ομάδα μεταβλητών (άξονα) οδηγούμαστε σε ομαδοποιήσεις (clusters) ενοτήτων. Οι ομάδες ΟΤΑ που προκύπτουν παρουσιάζουν κοινά στοιχεία «ταυτότητας» και άρα αποτελούν μια ενότητα που απαιτεί, ενδεχομένως, διαφορετικά αξιολογικά συστήματα προτεραιοτήτων.
Η τυπολογία που ορίζεται κατά κάθε άξονα που προκύπτει, μπορεί να ορίζει διαφορετικές επιμέρους νέες ενότητες που σε μερικές περιπτώσεις να είναι αντίρροπες. Δηλαδή, κατά έναν άξονα μπορεί δύο ΟΤΑ να ανήκουν στην ίδια τυπολογική ομάδα, ενώ κατά έναν άλλο άξονα σε διαφορετικές τυπολογικές ομάδες. Το ζήτημα αυτό επιχειρείται να λυθεί στη δεύτερη φάση όπου οι διαφορετικές τυπολογίες συνδυάζονται μεταξύ τους ώστε να προκύπτει μια ανάμειξη των τυπολογιών με όσο το δυνατό πιο κοινά χαρακτηριστικά.
Ότι αναφέρεται παραπάνω περιγράφει μια διαδικασία εύρεσης μιας εφικτής λύσης. Η περιγραφή της βέλτιστης λύσης ξεφεύγει από τα όρια αυτής της μελέτης και απαιτεί συγκέντρωση επιπλέον δεδομένων, επικαιροποίηση δεδομένων, επιτόπια πρωτογενή καταγραφή χαρακτηριστικών και στοιχείων, όπως και ανίχνευση της κοινής γνώμης τοπικά καθώς και οργάνωση τοπικής διαβούλευσης με τους παράγοντες που επηρεάζουν τις αποφάσεις.
7.3 Περιοδική Επικαιροποίηση ορίων
Επειδή με τη δημοσίευση των στοιχείων της γενικής απογραφής πληθυσμού και κατοικιών τα δεδομένα διαφοροποιούνται προτείνεται να εξασφαλιστεί η δυνατότητα επικαιροποίησης των ορίων ανά δεκαετία ώστε να ακολουθούνται οι μεταβολές στα κοινωνικά και οικονομικά χαρακτηριστικά των περιοχών. Επιμέρους ρυθμίσεις προγραμματικού χαρακτήρα και κατανομής διαθεσίμων (προσωπικού, υποδομών και χρημάτων) όπως επίσης και διαμόρφωσης συστήματος προτεραιοτήτων αποτελούν πολιτικές αποφάσεις που δεν μπορεί να προβλεφθούν ή να περιγραφούν εκ των προτέρων.
7. 4 Προϋποθέσεις και εγγυήσεις μιας ορθολογικής απόφασης
Σε αντιστοιχία με την ανάλογη πρόταση προς την ΕΝΑΕ σχετικά με την επαναχάραξη του χάρτη της δευτεροβάθμιας Τοπικής Αυτοδιοίκησης υιοθετούμε το παρακάτω οργανωτικό σχήμα, όπως προτείνεται εκεί ως προϋπόθεση για μια ορθολογική απόφαση:
«Είναι ευνόητο ότι ο ορισμός των μεταβλητών και των κριτηρίων που προδιαγράψαμε προηγουμένως είναι η αναγκαία αλλά όχι ικανή συνθήκη για μια ορθή επαναχάραξη του χάρτη της αυτοδιοίκησης. Απαιτείται παράλληλα και μια ισχυρή και ευέλικτη κρατική αρχή που θα αναλάβει την εφαρμογή των ανωτέρω κριτηρίων, με την κατάλληλη μεθοδολογία και με πλήρη αποκλεισμό μικροπολιτικών σκοπιμοτήτων. Η καλύτερη εκδοχή θα ήταν να ιδρυθεί μια μόνιμη ανεξάρτητη αρχή, η οποία θα έχει αρμοδιότητα για κάθε χάραξη ή επαναχάραξη των εδαφικών ορίων των ΟΤΑ, τόσο του πρώτου όσο και του δεύτερου βαθμού. Η λύση αυτή έχει το πλεονέκτημα της μεγαλύτερης προσωπικής και λειτουργικής ανεξαρτησίας των μελών της, τα οποία θα πρέπει να είναι πρόσωπα κύρους, που θα εγγυώνται την αντικειμενική εφαρμογή των παραπάνω διαδικασιών, ώστε να προκριθεί πράγματι η λειτουργικά προσφορότερη επιλογή. Ειδικότερα κρίνεται απαραίτητο να συμμετάσχουν σε αυτήν επιστήμονες με αποδεδειγμένη εμπειρία στην Διοίκηση και την Αυτοδιοίκηση, σε ακανθώδη νομικά θέματα και σε θέματα οικονομίας και ανάπτυξης. Επίσης θα ήταν χρήσιμο να συμμετάσχουν και χωροτάκτες, στατιστικοί, πολιτικοί επιστήμονες καθώς και ειδικοί σε μαθηματικές μεθόδους, σε εκλογικές διαδικασίες και στους ηλεκτρονικούς υπολογιστές. Παράλληλα, πρέπει να εξασφαλιστεί η δυνατότητα πρόσβασης σε λεπτομερή δημόσια στοιχεία (όπως τα στοιχεία της ΕΣΥΕ και του taxis, τα σχετικά με την οικονομική κατάσταση των ΟΤΑ και των Νομαρχιών, τους υπαλλήλους κλπ). Αναγκαστικά μια τέτοια αρχή πρέπει να εξοπλιστεί με τη δυνατότητα διεξαγωγής πρωτογενούς έρευνας, έχοντας τα οικονομικά διαθέσιμα και το κατάλληλο βοηθητικό προσωπικό. Επίσης πρέπει να διατηρεί τη συνέχεια παρακολούθησης και καταγραφής των σχετικών στοιχείων, ώστε να μπορεί να προσαρμόζει και να ελέγχει την εφαρμογή, να προλαβαίνει τα προβλήματα και να συνυπολογίζει αστάθμητους παράγοντες».
8. Τα οικονομικά των νέων Δήμων
8.1 Ελάχιστες υποχρεωτικές λειτουργίες - υπηρεσίες των νέων ΟΤΑ
Η δημιουργία ισχυρότερων πρωτοβάθμιων Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης είναι αναγκαία γιατί μόνον έτσι οι ΟΤΑ μπορούν να ασκήσουν όλες εκείνες τις αρμοδιότητες που τους ανήκουν ή που πρέπει να τους δοθούν.
Ισχυρός είναι ο Δήμος που έχει ικανό βαθμό οικονομικής αυτοδυναμίας, δηλαδή μπορεί να αντλήσει ικανοποιητικό ποσοστό ιδίων πόρων, αξιοποιώντας την φορολογική του αρμοδιότητα, την περιουσία του κ.ο.κ.
Ισχυρός είναι ο Δήμος που έχει διοικητική ικανότητα και ένα ευρύ φάσμα αρμοδιοτήτων καλύπτοντας τις καθημερινές ανάγκες των κατοίκων του. Επιπλέον δε ο Δήμος που κατασκευάζει και διαχειρίζεται όλες τις κρίσιμες υποδομές για την ποιότητα ζωής, την τοπική οικονομία και την πρωτοβάθμια κοινωνική φροντίδα.
Για να ανταποκριθούν στα παραπάνω οι ΟΤΑ πρέπει να είναι σε θέση να ικανοποιούν κατ' ελάχιστον τις παρακάτω λειτουργίες.
8.1.1 Λειτουργία προγραμματισμού (υπηρεσία προγραμματισμού)
Απαραίτητη προϋπόθεση για τους νέους ΟΤΑ είναι η εισαγωγή συστηματικών διαδικασιών σχεδιασμού, προγραμματισμού, παρακολούθησης και αξιολόγησης της λειτουργίας και των επενδύσεών τους και η δημιουργία στο εσωτερικό τους ανάλογων δομών με στόχους :
- Τη σύζευξη των καθημερινών απαιτήσεων με την μεσοπρόθεσμη στόχευση, μέσω της εισαγωγής διαδικασιών στρατηγικού και επιχειρησιακού προγραμματισμού (εκπόνηση - παρακολούθηση επικαιροποίηση Τετραετούς Επιχειρησιακού Προγράμματος Δήμου, εκπόνηση παρακολούθηση Ετήσιων Προγραμμάτων Δράσης) και την εισαγωγή και παρακολούθηση αντίστοιχων δεικτών
- Την εισαγωγή στο Δήμο στοιχείων εκσυγχρονισμού και καινοτομιών και την υπέρβαση του διεκπεραιωτικού, νομικίστικου και βραχυπρόθεσμου προσανατολισμού των υπηρεσιών.
- Την επιστημονική τεκμηρίωση των εισηγήσεων που διατυπώνονται προς τα συλλογικά όργανα διοίκησης και των αποφάσεων που λαμβάνονται από αυτά.
- Την υποστήριξη του Δημάρχου, των Αντιδημάρχων και των Προϊσταμένων των υπηρεσιών σε θέματα οργάνωσης των λειτουργιών, διοίκησης και ανάπτυξης του ανθρώπινου δυναμικού.
- Την υποβολή τεκμηριωμένων προτάσεων στα Ευρωπαϊκά και τα Εθνικά Αναπτυξιακά Προγράμματα.
8.1.2 Λειτουργία ολοκληρωμένης οικονομικής διαχείρισης (οικονομική υπηρεσία)
Η αποτελεσματική λειτουργία της ολοκληρωμένης οικονομικής διαχείρισης στους νέους ΟΤΑ αποτελεί βασική προϋπόθεση για την αποτελεσματικότητα των νέων οργανισμών. Η ολοκληρωμένη διαχείριση θα πρέπει να περιλαμβάνει:
- Ολοκληρωμένο ετήσιο οικονομικό και ταμειακό προγραμματισμό.
- Εφαρμογή των κανόνων στην οικονομική διοίκηση και την λογιστική των ΟΤΑ.
- Ικανούς μηχανισμούς (ταμειακή υπηρεσία ) για την είσπραξη φόρων και τελών, εν όψει και της φορολογικής αποκέντρωσης.
- Εφαρμογή σύγχρονων μεθόδων στην οικονομική διοίκηση και διαχείριση των οργανισμών (εφαρμογή της διπλογραφικής μεθόδου, γενικής λογιστικής, προσδιορισμό του κόστους των παρεχόμενων υπηρεσιών κλπ)
- Ολοκληρωμένο πληροφοριακό οικονομικό διαχειριστικό σύστημα
8.1.3 Λειτουργία σχεδιασμού και παραγωγής έργων (τεχνική υπηρεσία)
Οι τελευταίες εξελίξεις σχετικά με την διαχειριστική επάρκεια των δικαιούχων της προγραμματικής περιόδου 2007-2013 και την εισαγωγή ελληνικού προτύπου στη διαχείριση συγχρηματοδοτούμενων έργων καθιστά πλέον αναγκαία την ύπαρξη οργανωμένης μονάδος για τον σχεδιασμό και την υλοποίηση έργων που θα περιλαμβάνει :
- § Σχεδιασμό και ωρίμανση έργων
- § Παρακολούθηση και πιστοποίηση φυσικού αντικειμένου
- § Εισαγωγή σύγχρονων μεθόδων και εργαλείων διοίκησης έργων (project management)
- § Πιστοποίηση κατά το πρότυπο διαχείρισης έργων του ΕΛΟΤ
- § Ολοκληρωμένο πληροφοριακό σύστημα παρακολούθησης έργων
8.1.4 Λειτουργία πληροφορικής (υπηρεσία πληροφορικής ή / και προγραμματισμού)
Η αξιοποίηση των τεχνολογιών πληροφορικής και επικοινωνιών (Τ.Π.Ε.) αποτελεί βασική παράμετρο, τόσο για τον ανασχεδιασμό διαδικασιών και διοικητικών δομών, όσο και για την αλλαγή του τρόπου λειτουργίας και της παροχής υπηρεσιών προς τους πολίτες και τις επιχειρήσεις. Η υπηρεσία αυτή μεταξύ άλλων θα συμβάλει :
- στο σχεδιασμό, την υλοποίηση, την παρακολούθηση και την αξιολόγηση δημοτικών πολιτικών και προγραμμάτων.
- στη βελτίωση της αποτελεσματικότητας και αποδοτικότητας των εσωτερικών λειτουργιών του ΟΤΑ, καθώς και της επικοινωνίας και συναλλαγής του ΟΤΑ με τους πολίτες και τις επιχειρήσεις.
- τόσο στον ανασχεδιασμό διαδικασιών και διοικητικών δομών, όσο και στη συνολική αλλαγή του τρόπου λειτουργίας του ΟΤΑ.
- στην τεκμηρίωση αναγκών, σχεδιασμού, οργάνωσης και υλοποίησης δράσεων ανάπτυξης του ανθρώπινου δυναμικού του ΟΤΑ.
8.1.5 Λειτουργία νομικής υποστήριξης
Οι συνεχείς αλλαγές στο νομοθετικό περιβάλλον των ΟΤΑ καθώς και η ανάγκη επιβεβαίωσης της διαχειριστικής επάρκειας αυτών, υποχρεώνει τους ΟΤΑ να αποκτήσουν μια ελάχιστη νομική στήριξη :
- § Νομική υποστήριξη υπηρεσιών Δήμου
- § Νομική υποστήριξη Δημάρχου και Δημοτικού Συμβουλίου
8.1.6 Λειτουργίες Διοίκησης του Δήμου - Διαχείρισης του ανθρώπινου δυναμικού - Πολιτικής Προστασίας
Η κλασική διοικητική υπηρεσία του Δήμου πρέπει να εκσυγχρονιστεί, αξιοποιώντας τις σύγχρονες μεθόδους δημοτικής διοίκησης (municipal management) και τις νέες τεχνολογίες πληροφορικής και επικοινωνιών.
Παράλληλα, επειδή το ανθρώπινο δυναμικό των ΟΤΑ αποτελεί το βασικότερο εργαλείο για την αναβάθμιση των υπηρεσιών τους, μια από τις βασικές λειτουργίες του ΟΤΑ είναι η σύγχρονη διαχείριση του ανθρώπινου δυναμικού (human resources management).
Τέλος, η Πολιτική Προστασία αποτελεί μια βασική προτεραιότητα για την Τοπική Αυτοδιοίκηση (βλ. και Τακτικό Συνέδριο ΚΕΔΚΕ του 2007).
[Η επιλογή της βέλτιστης οργανωτικής λύσης για τις παραπάνω λειτουργίες (διευθύνσεις, τμήματα, γραφεία) για κάθε ΟΤΑ, εξαρτάται από τα διάφορα μεγέθη και τα αναπτυξιακά χαρακτηριστικά του συγκεκριμένου ΟΤΑ.]
8.2 Φορολογική αποκέντρωση
Η Τοπική Αυτοδιοίκηση (Τ.Α.) με ώριμες επεξεργασίες έχει προδιαγράψει από καιρό τους όρους και τις προϋποθέσεις για τη φορολογική αποκέντρωση. Σήμερα, το αίτημα αυτό είναι περισσότερο επίκαιρο. Με τη νέα διάρθρωση των ΟΤΑ η φορολογική αποκέντρωση θα μπορεί να στηριχθεί σε τοπικές δομές στελεχωμένες και έμπειρες, που να εξασφαλίζουν την αποδοτικότητα του συστήματος και να αποβλέπουν στην ενίσχυση της οικονομικής «αυτοτέλειας» αυτών, στην ενίσχυση της διοικητικής και της επιχειρησιακής ικανότητας και στη δυνατότητα να εφαρμόσει η Τ.Α. πολιτικές φορολογικής αποκέντρωσης.
Οι νέοι ΟΤΑ θα είναι σε θέση, διαθέτοντας τους κατάλληλους υποστηρικτικούς μηχανισμούς, να αξιοποιούν τα οφέλη από τη φορολογική αποκέντρωση. Σε πρώτο επίπεδο με τις οργανωμένες υπηρεσίες ο νέος ΟΤΑ θα μπορεί να ελέγχει αποτελεσματικότερα τη διαδικασία βεβαίωσης και είσπραξης των τοπικών φορολογικών του εσόδων. Σε μέσο-μακροπρόθεσμο επίπεδο η Τ.Α. με τους νέους ισχυρούς ΟΤΑ θα μπορέσει να δημιουργήσει τους δικούς της εισπρακτικούς μηχανισμούς και να απαλλαγεί από «κηδεμονίες».
Η φορολογική αποκέντρωση αποβλέπει κυρίως στα ακόλουθα :
1ο. Στη σύγκλιση της Ελληνικής Τ.Α. με την Ευρωπαϊκή πραγματικότητα. Η σύγκλιση αυτή δεν θα πραγματοποιηθεί με τη θεσμοθέτηση νέων φόρων αλλά με την μεταφορά φορολογικών πόρων από την Κεντρική Διοίκηση στην Τ.Α. Στους φόρους αυτούς η Τ.Α. θα παίζει καθοριστικό ρόλο στη διαμόρφωση της φορολογικής βάσης. Στόχος δεν είναι η δημιουργία ενός «δημοσιονομικού σοκ». Για το λόγο αυτό υπάρχουν μεσοπρόθεσμες προτάσεις - λύσεις, όπως η δημιουργία ΦΑΠ που θα ενσωματώσει όλους τους σημερινούς φόρους που βαρύνουν την ακίνητη περιουσία. Προτείνονται όμως και λύσεις που θα μπορούσαν να εφαρμοστούν σε σύντομο χρονικό διάστημα.
Σύμφωνα με τη μελέτη του ΙΤΑ, μέρος ή το σύνολο των εσόδων των φόρων που θα μπορούσαν να μεταφερθούν στην Τ.Α., είναι:
- Φόρος Εισοδήματος από οικοδομές, μαζί με το χαρτόσημο στα μισθώματα των ακινήτων
- ΦΠΑ στις νεόδμητες κατοικίες
- Ενιαίο Τέλος Ακίνητης Περιουσίας
- ΦΠΑ
- Το ΕΤΕΡΠΣ
Η αποτελεσματικότερη διαχείριση των φόρων που θα μεταφερθούν θα πρέπει να συνδυάζεται με μείωση των φορολογικών συντελεστών και περιορισμό του κόστους συμμόρφωσης των πολιτών, με δεδομένο ότι η ταλαιπωρία αυτή και το κόστος που συνεπάγεται πλήττει περισσότερο τα χαμηλά εισοδηματικά στρώματα. Για το λόγο αυτό, σε πρώτο χρόνο, η βεβαίωση των τοπικών φορολογικών εσόδων θα γίνεται με τη χρησιμοποίηση του κεντρικού μηχανισμού, η είσπραξη με τη χρήση του τραπεζικού συστήματος, ενώ ο έλεγχος θα επιτυγχάνεται με τη δημιουργία διαδημοτικών δομών που θα στελεχωθούν από ήδη υπηρετούντες στις ταμειακές υπηρεσίες των ΟΤΑ.
Θα πρέπει να δοθεί έμφαση στην αποτελεσματικότητα του σημερινού φορολογικού συστήματος της Τ.Α. με την κατάργηση αναποτελεσματικών φόρων, με συγχώνευση άλλων, πάντοτε όμως προς την κατεύθυνση της αποδοτικής λειτουργίας, του μικρότερου διαχειριστικού κόστους και της καλύτερης εξυπηρέτησης του πολίτη.
2ο. Είναι γνωστό ότι όλοι οι ΟΤΑ δεν έχουν τις ίδιες δημοσιονομικές δυνατότητες. Με την εφαρμογή της φορολογικής αποκέντρωσης, οι Κεντρικοί Αυτοτελείς Πόροι (ΚΑΠ) θα αλλάξουν αντικείμενο. Θα στοχεύουν και στην αναδιανομή. Προτείνεται η αλλαγή της χρηματοδότησης των ΚΑΠ με: α) Εισαγωγή στο καλάθι των ΚΑΠ και παράλληλη συμμετοχή με 10% του ΦΑΠ, β) Εξ ολοκλήρου διαχείριση των εσόδων των τελών κυκλοφορίας από την πρωτοβάθμια και τη δευτεροβάθμια Τ.Α., γ) Συμμετοχή της Τ.Α. στα φορολογικά έσοδα παρελθόντων ετών και δ) Αναδιάρθρωση των ΚΑΠ με περιορισμό των ειδικών επιχορηγήσεων και συγχρηματοδότηση του «ΘΗΣΕΑ» 50-50 με το ΠΔΕ.
3ο. Οι νέοι πόροι της Τ.Α. προτείνεται να συνοδευτούν από μεταφορά αρμοδιοτήτων σε τομείς όπως:
- Πρωτοβάθμια εκπαίδευση,
- Κοινωνική Πρόνοια,
- Πυροσβεστική,
- Τοπικές παρεμβάσεις στο δομημένο και το φυσικό Περιβάλλον,
- Πρωτοβάθμια Υγεία και Προληπτική Ιατρική.
Οι αρμοδιότητες αυτές αποτελούν αρμοδιότητες της Τ.Α. στα περισσότερα ευρωπαϊκά κράτη. Τέλος, θα πρέπει να γίνει πράξη η συνταγματική επιταγή και να χρηματοδοτούνται οι μεταφερόμενες (και οι μεταφερθείσες) αρμοδιότητες από το κεντρικό κράτος στην Τ.Α. Για το λόγο αυτό οι αρμοδιότητες αυτές θα πρέπει να χρηματοδοτούνται με δυναμικούς πόρους που θα βασίζονται σε εκ των προτέρων γνωστά φορολογικά έσοδα και όχι με επιχορηγήσεις αμφιβόλου δυναμικότητας, που τίθενται κάθε χρόνο στη διακριτική ευχέρεια του Υπουργού Εσωτερικών ή Οικονομίας και εξαρτώνται από την οικονομική συγκυρία.
4ο. Οι πρωτοβουλίες αυτές θα πρέπει να συνδυάζονται με τη μεγαλύτερη δυνατή διαφάνεια στη διαχείριση των οικονομικών της Τ.Α. Με τη φορολογική αποκέντρωση ο στόχος για αποτελεσματική λειτουργία των ΟΤΑ γίνεται πλέον ύψιστης προτεραιότητας.
5ο. Η αποκέντρωση φορολογικών εσόδων και αρμοδιοτήτων θα ενδυναμώσει την Τ.Α., αλλά θα δώσει και μία νέα αναπτυξιακή ώθηση στο κράτος.
9. Το Εθνικό Επιχειρησιακό Σχέδιο της Τοπικής Αυτοδιοίκησης
Θα πρέπει να δημιουργηθεί ένα Ολοκληρωμένο Επιχειρησιακό Σχέδιο για τους νέους ΟΤΑ το οποίο θα περιέχει τη χρηματοδότηση έργων και δράσεων τόσο από κοινοτικούς όσο και από εθνικούς πόρους. Αυτό το Ολοκληρωμένο Επιχειρησιακό Σχέδιο θα αποτελείται από :
(α) ένα πρόγραμμα συγχρηματοδοτούμενο από το Ε.Σ.Π.Α. 2007 - 2013, που προτείνεται να καλείται Συγχρηματοδοτούμενο Επιχειρησιακό Σχέδιο της Τοπικής Αυτοδιοίκησης (ΣΕΣΤΑ),
(β) ένα Εθνικό Επιχειρησιακό Σχέδιο της Τοπικής Αυτοδιοίκησης (ΕΘΕΣΤΑ), το οποίο και παρουσιάζεται παρακάτω. Το ΕΘΕΣΤΑ θα λειτουργεί συμπληρωματικά με το ΣΕΣΤΑ και θα χρηματοδοτεί κυρίως μη-επιλέξιμα από το Ε.Σ.Π.Α. έργα και δράσεις. Η χρηματοδότησή του προτείνεται να είναι από το Πρόγραμμα Δημοσίων Επενδύσεων και όχι από τους ΚΑΠ και τη ΣΑΤΑ, όπως ήταν η χρηματοδότηση του ΕΠΤΑ και του «ΘΗΣΕΑ».
Η μέχρι τώρα πείρα από την υλοποίηση του Ειδικού Προγράμματος Τοπικής Αυτοδιοίκησης (ΕΠΤΑ) αλλά και του αναπτυξιακού προγράμματος «ΘΗΣΕΑΣ», έδειξε ότι η διάχυση της στόχευσης των προγραμμάτων αυτών δημιούργησε ιδιαίτερα προβλήματα στην αποτελεσματικότητά τους. Το καινούργιο πρόγραμμα προτείνεται να είναι περισσότερο στοχοπροσηλωμένο και να χρηματοδοτήσει συγκεκριμένες πρωτοβουλίες ώστε να εξασφαλιστούν βασικές υποδομές των νέων ΟΤΑ.
Οι διαδικασίες κατανομής και υλοποίησης του προγράμματος θα πρέπει να είναι διαφανείς και ευέλικτες.
Προτείνεται το πρόγραμμα να υλοποιηθεί σε δύο φάσεις:
- Ø στην πρώτη φάση που θα στοχεύει στην προετοιμασία των ΟΤΑ για την ομαλή μετάβασή τους στο νέο σχήμα και
- Ø στη δεύτερη φάση στην οποία θα λάβουν χώρα όλες οι απαραίτητες παρεμβάσεις ώστε οι ΟΤΑ που θα συνενωθούν να μπορέσουν να εκπληρώσουν τον νέο ρόλο τους.
9.1 Α΄ Φάση: Πρόγραμμα προετοιμασίας με την επωνυμία ...........................
Είναι πολύ σημαντικό να αποφευχθεί το πολιτικό, διοικητικό αλλά και οικονομικό σοκ των ΟΤΑ κατά τη διαδικασία συνένωσης. Παράλληλα, θα πρέπει τόσο οι ΟΤΑ όσο και ο κεντρικός μηχανισμός να προετοιμαστούν, ώστε η μετάβαση στο νέο μέγεθος και στις νέες συνθήκες να είναι όσο το δυνατόν ομαλή και με τις λιγότερες τριβές ή αστοχίες. Επίσης, θα πρέπει να τονιστεί η σημασία του προγράμματος αυτού στη διαδικασία πολιτικής και κυρίως κοινωνικής συναίνεσης τόσο σε κεντρικό όσο και σε τοπικό επίπεδο.
Το πρόγραμμα προετοιμασίας των ΟΤΑ θα μπορούσε να διαρθρωθεί ως ακολούθως:
1. Διάγνωση αναγκών. Με βάση τη μελέτη συνένωσης των ΟΤΑ αλλά και τις επιδιώξεις για τη νέα λειτουργία τους θα πρέπει να διαγνωστούν οι «ανάγκες» του κάθε νέου ΟΤΑ, ώστε αφενός μεν να υπάρξει μία σαφής αποτύπωση της εικόνας της Τ.Α. όταν ξεκινάει το πρόγραμμα, άρα να υπάρξουν δυνατότητες αξιολόγησης στο μέλλον, αφετέρου δε να διευκολυνθεί η έγκαιρη, διαφανής και αντικειμενική κατανομή του προγράμματος υλοποίησης (της β΄ φάσης).
2. Υποστηρικτικοί μηχανισμοί. Το μικρό μέγεθος της μεγάλης πλειονότητας των σημερινών ΟΤΑ καθορίζει την αναγκαιότητα της ύπαρξης υποστηρικτικών μηχανισμών κατά το μεταβατικό στάδιο προσαρμογής τους στα νέα δεδομένα. Οι μηχανισμοί αυτοί θα αφορούν την οικονομική, τεχνική και νομική υποστήριξη και θα λειτουργούν σε επίπεδο ΚΕΔΚΕ με «αντένες» σε όλες τις ΤΕΔΚ (όπως είναι οι Ομάδες Υποστήριξης των ΤΕΔΚ που προβλέπει ο Ν. 3614/2007 για το Ε.Σ.Π.Α.).
3. Προετοιμασία - Διαδικασία προκήρυξης ΑΣΕΠ - Εκπαίδευση νεοπροσλαμβανομένων, υπηρετούντων και αιρετών. Με δεδομένες τις βασικές λειτουργίες, όπως παρουσιάστηκαν σε προηγούμενο κεφάλαιο, οι νέοι ΟΤΑ αναμένεται να αντιμετωπίσουν πρόβλημα στελέχωσης. Είναι γνωστό ότι οι διαδικασίες του ΑΣΕΠ είναι χρονοβόρες. Για να μπορούν οι νέοι ΟΤΑ να εξοπλιστούν με νέο ενημερωμένο προσωπικό θα πρέπει από τώρα να ξεκινήσουν οι σχετικές διαδικασίες.
4. Εκπόνηση ειδικών επενδυτικών σχεδίων και ωρίμανση των προτάσεων. Η μέχρι τώρα πείρα καταδεικνύει τις περιορισμένες δυνατότητες πολλών ΟΤΑ για την εκπόνηση ολοκληρωμένων επενδυτικών παρεμβάσεων και κυρίως την τεχνική και επιστημονική υποστήριξη, ώστε οι προτάσεις αυτές να ωριμάσουν και να μπορούν να δημοπρατηθούν. Προτείνεται να εκπονηθεί ένα «ολοκληρωμένο σχέδιο ανάπτυξης κάθε ανθρωπογεωγραφικής ενότητας νέου Δήμου». Η εκπόνησή τους θα αποτελέσει συνέχεια των Προγραμμάτων Τοπικής Ανάπτυξης που θα εκπονηθούν από τις ΤΕΔΚ και θα χρηματοδοτηθούν και υλοποιηθούν στο πλαίσιο του Ε.Σ.Π.Α. Είναι πολύ σημαντικό τα έργα που θα επιλεγούν να υλοποιηθούν στη δεύτερη φάση του προγράμματος να είναι ώριμα, έτοιμα προς δημοπράτηση. Για την παρακολούθηση της εφαρμογής κάθε σχεδίου ανάπτυξης υπογράφεται Σύμβαση Διαδημοτικής Συνεργασίας των ΟΤΑ της αντίστοιχης ανθρωπογεωγραφικής ενότητας.
5. Προμήθεια εξοπλισμού. Ο μηχανολογικός εξοπλισμός των νέων ΟΤΑ που θα γίνει με κεντρικές προμήθειες καλό είναι να είναι διαθέσιμος με την ολοκλήρωση της Α' φάσης. Άρα οι σχετικές διαδικασίες και η προμήθεια θα πρέπει να έχει γίνει έγκαιρα. Η κατανομή στους νέους ΟΤΑ θα γίνει με βάση την αποτύπωση των αναγκών τους η οποία θα έχει προηγηθεί. Υπογραμμίζεται ότι τα παραπάνω προτεινόμενα, δηλαδή η προκήρυξη της πρόσληψης του νέου προσωπικού, η εκπόνηση του ολοκληρωμένου σχεδίου ανάπτυξης κάθε ανθρωπογεωγραφικής ενότητας νέου Δήμου, η ωρίμανση των έργων και η προμήθεια του εξοπλισμού θα μπορούσαν αποτελεσματικότερα να γίνουν με την υπογραφή Σύμβασης Διαδημοτικής Συνεργασίας των υπό συνένωση ΟΤΑ ή τη δημιουργία Συνδέσμου των ΟΤΑ αυτών, του οποίου καθολικός διάδοχος θα είναι ο νέος Δήμος.
6. Όργανα διοίκησης του προγράμματος. Το πρόγραμμα, για την αποτελεσματική λειτουργία του, χρειάζεται μηχανισμούς διοίκησης, διαχείρισης, αξιολόγησης και επανασχεδιασμού που θα λειτουργούν σε επίπεδο ΚΕΔΚΕ-ΤΕΔΚ και που θα απαρτίζονται από αιρετούς και από επιστημονικά στελέχη ως υποστηρικτικό μηχανισμό. Θεωρούμε απαραίτητο να υπάρχει αντίστοιχος μηχανισμός και στο νέο ΟΤΑ, που θα αποτελείται από αιρετούς όλων των ΟΤΑ που θα συνενωθούν στον νέο Δήμο, στο πλαίσιο Σύμβασης Διαδημοτικής Συνεργασίας, προκειμένου να υπάρχει συστηματική παρακολούθηση της εφαρμογής του «ολοκληρωμένου σχεδίου ανάπτυξης της ανθρωπογεωγραφικής ενότητας του νέου Δήμου».
9.2 Β΄ Φάση: Πρόγραμμα Υλοποίησης με την επωνυμία ..........................
Το πρόγραμμα υλοποίησης προτείνεται να διαρθρωθεί σε πέντε Υποπρογράμματα : 1. Λειτουργική Αποτελεσματικότητα, 2. Κοινωνικές παρεμβάσεις - Προσπελασιμότητα, 3. Περιβαλλοντικές παρεμβάσεις, 4. Πολιτιστικές και Αθλητικές δραστηριότητες και 5. Συμβολή στην Τοπική Οικονομική Μεγέθυνση. Τα παραπάνω Υποπρογράμματα αναλύονται σε επιμέρους μέτρα στον Πίνακα που ακολουθεί.
Βασικές καινοτομίες που διατρέχουν το σύνολο των υποπρογραμμάτων του νέου προγράμματος θα είναι οι ακόλουθες:
1η. Διαχείριση ανθρωπίνων πόρων
Οι νέοι ΟΤΑ, όπως σχεδιάζονται, αναμένεται να έχουν έναν διαφορετικό ρόλο. Για να μπορέσουν να εκπληρώσουν τις προσδοκίες αυτές θα πρέπει να επενδύσουν στον εμπλουτισμό, αναβάθμιση και αξιοποίηση των ανθρώπινων πόρων τους. Εξάλλου από την εμπειρία υλοποίησης του Γ' ΚΠΣ αλλά και από το σχεδιασμό του Ε.Σ.Π.Α. τίθενται τα προβλήματα της επιχειρησιακής ικανότητας των ΟΤΑ. Οι νέοι ΟΤΑ πρέπει να είναι ικανοί να σχεδιάζουν, να οδηγούν σε ωρίμανση και να υλοποιούν έργα και δράσεις που χρηματοδοτούνται από Εθνικούς ή Κοινοτικούς πόρους. Στο πλαίσιο του διοικητικού τους εκσυγχρονισμού οι νέοι ΟΤΑ πρέπει να έχουν αποτελεσματική, τουλάχιστον οικονομική και τεχνική υπηρεσία καθώς και οργανωμένο γραφείο προγραμματισμού.
Από τις συνενώσεις αναμένεται να υπάρξουν οικονομίες κλίμακας και να δημιουργηθούν ισχυρότεροι και επαρκέστεροι διοικητικοί μηχανισμοί. Αυτό όμως δεν συνεπάγεται ότι αυτόματα όλοι οι ΟΤΑ της χώρας θα διαθέτουν οικονομικές - τεχνικές υπηρεσίες όπως και γραφεία προγραμματισμού που θα μπορούν να πιστοποιηθούν και κυρίως να είναι αποτελεσματικά και να παράγουν έργο σύμφωνα με τα δεδομένα και τις απαιτήσεις των νέων Δήμων.
Το Υποπρόγραμμα για τη «Λειτουργική Αποτελεσματικότητα» των νέων Δήμων αποβλέπει στο να συμπληρώσει τα κενά και να εξοπλίσει τους ΟΤΑ με επιστημονικό προσωπικό και υπηρεσίες έτοιμες να αντιμετωπίσουν τις νέες προκλήσεις και ρόλους.
Για να μην επαναληφθούν προβλήματα όπως αυτά με τους «καποδιστριακούς» επιστήμονες προτείνεται η προκήρυξη των θέσεων εργασίας να περιέχει ρήτρα ανάλογη των παραμεθορίων περιοχών δηλαδή το αμετάθετο για μία δεκαετία τουλάχιστον.
Στο Υποπρόγραμμα έχουν υπολογιστεί 1.000 νέοι επιστήμονες που θα συμπληρώσουν τις ελλείψεις των υπηρεσιών που θα προκύψουν από τις συνενώσεις.
Προβλέπεται οι επιστήμονες αυτοί να μην εγκαταλειφθούν στην τύχη τους. Η εμπειρία από τον «Καποδίστρια» έδειξε ότι ένα ταχύρυθμο σεμινάριο δεν αρκεί. Χρειάζεται μία διαρκής και συστηματική επιμόρφωση που στο τέλος θα διαμορφώσει ένα σταθερό δίκτυο αλληλοενημέρωσης και αλληλοβοήθειας των ΟΤΑ. Η ενημέρωση - εκπαίδευση αυτή θα επεκταθεί στο υπάρχον στελεχιακό προσωπικό αλλά και στους αιρετούς, με τελικό στόχο την ποιοτική αναβάθμιση των ανθρωπίνων πόρων της Τ.Α.
Επίσης, η ενημέρωση των αιρετών και η κατάρτιση των υπαλλήλων θα συνοδεύεται και από ένα πρόγραμμα ενημέρωσης της κοινής γνώμης και δημοσιότητας που είναι αναγκαίο για να εξασφαλιστεί η ευρύτερη κοινωνική συναίνεση και συμμετοχή.
2η. Τα επιχειρησιακά προγράμματα
Όλα τα μέτρα των Υποπρογραμμάτων θα ενταχθούν σε ειδικά επιχειρησιακά προγράμματα. Με αυτό τον τρόπο θα διασφαλιστεί η διαφάνεια, η αντικειμενικότητα αλλά και η αποτελεσματικότητα του συνολικού προγράμματος.
3η. Οι καινοτόμες δράσεις
Οι νέοι ισχυροί ΟΤΑ θα έχουν πλέον τη δυνατότητα να μην διαχειρίζονται απλώς τις τοπικές υποθέσεις αλλά και να αναπτύξουν νέες καινοτόμες δράσεις. Το πρόγραμμα, με ειδικά μέτρα, θα παρέχει κίνητρα προς αυτή την κατεύθυνση.
4η. Οι υποστηρικτικοί μηχανισμοί
Οι νέοι Δήμοι που θα προκύψουν από τις συνενώσεις αναμένεται να αντιμετωπίσουν προβλήματα, τα οποία δεν είχαν, μέχρι τη χρονική στιγμή της συνένωσης, αντιμετωπίσει, λόγω του μεγέθους αλλά και των δυνατοτήτων τους. Είναι αναγκαία η ύπαρξη μηχανισμού που θα είναι συνέχεια του ανάλογου μηχανισμού που προτείνεται στο πρόγραμμα προετοιμασίας και θα λειτουργεί ως task force αλλά και θα παρέχει την δυνατότητα διάχυσης τεχνογνωσίας. Στο πλαίσιο του μηχανισμού αυτού θα ενταχθεί και το όργανο διοίκησης του προγράμματος.
Οι μηχανισμοί αυτοί θα λειτουργούν συμπληρωματικά με τους ανάλογους μηχανισμούς του Ε.Σ.Π.Α. (Δήμος ΑΕ κλπ.) και θα διαρθρώνονται σε επίπεδο ΚΕΔΚΕ, με άμεση σύνδεση και συνεργασία με τις ΤΕΔΚ.
5η. Ο τρόπος κατανομής
Η εμπειρία του ΘΗΣΕΑ οδηγεί στο συμπέρασμα ότι η αποτελεσματικότητα του προγράμματος θα πρέπει να συνδεθεί με τον τρόπο κατανομής. Το πρόγραμμα δεν μπορεί να κατανέμεται ως γενική επιχορήγηση όπως οι ΚΑΠ ή η ΣΑΤΑ, γιατί έτσι δεν θα είναι πρόγραμμα. Εξάλλου ο νέος χάρτης της Τ.Α., στον οποίο θα κληθεί να εφαρμοστεί το νέο πρόγραμμα, θα είναι τελείως διαφορετικός και θα περιλαμβάνει μικρό αριθμό ισχυρών και ανταγωνιστικών ΟΤΑ.
9.3 ΕΘΝΙΚΟ ΕΠΙΧΕΙΡΗΣΙΑΚΟ ΣΧΕΔΙΟ ΤΗΣ ΤΟΠΙΚΗΣ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗΣ
( ΕΙΔΙΚΟ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑ ΣΥΝΕΝΩΣΕΩΝ )
|
|
Σε εκ. €
|
|
Α. ΠΡΟΓΡΑΜΜΑ ΠΡΟΕΤΟΙΜΑΣΙΑΣ με την επωνυμία .................................
(ενδεικτικό χρονοδιάγραμμα)
|
|
|
2008
|
2009
|
2010
|
ΣΥΝΟΛΟ
|
|
|
1. Διάγνωση αναγκών
|
|
1
|
1
|
2
|
|
|
2. Υποστηρικτικοί μηχανισμοί
|
|
|
1
|
1
|
|
|
3. Προετοιμασία- Διαδικασίες ΑΣΕΠ- Εκπαίδευση νεοπροσλαμβανομένων, υπηρετούντων και αιρετών
|
|
1
|
3
|
4
|
|
|
4. Εκπόνηση Ειδικών Επενδυτικών Σχεδίων και Ωρίμανση των Προτάσεων
|
5
|
10
|
20
|
35
|
|
|
5. Μηχανολογικός και ηλεκτρονικός εξοπλισμός
|
50
|
100
|
100
|
255
|
|
|
6. Διοίκηση-Διαχείριση του Προγράμματος-Δημοσιότητα
|
2
|
3
|
3
|
3
|
|
|
ΣΥΝΟΛΟ
|
|
|
|
300
|
|
|
Β. ΠΡΟΓΡΑΜΜΑ ΥΛΟΠΟΙΗΣΗΣ με την επωνυμία ...........................
(ενδεικτικό χρονοδιάγραμμα)
|
|
|
|
2011
|
2012
|
2013
|
2014
|
2015
|
|
|
1. ΛΕΙΤΟΥΡΓΙΚΗ ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΙΚΟΤΗΤΑ
|
60
|
60
|
60
|
60
|
60
|
300
|
|
Νέα στελέχη
|
30
|
33
|
36
|
36
|
36
|
|
|
Διαρκής επιμόρφωση στελεχών
|
10
|
10
|
10
|
10
|
10
|
|
|
Δημιουργία και λειτουργία μηχανισμού αλληλοενημέρωσης
|
10
|
7
|
4
|
4
|
4
|
|
|
Μηχανολογικός και ηλεκτρονικός εξοπλισμός
|
10
|
10
|
10
|
10
|
10
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2. ΚΟΙΝΩΝΙΚΕΣ ΠΑΡΕΜΒΑΣΕΙΣ - ΠΡΟΣΠΕΛΑΣΙΜΟΤΗΤΑ
|
160
|
160
|
260
|
310
|
310
|
1200
|
|
Δημιουργία κοινωνικών υποδομών
|
100
|
100
|
150
|
200
|
200
|
|
|
Καινοτόμες κοινωνικές παρεμβάσεις
|
10
|
10
|
10
|
10
|
10
|
|
|
Συμμετοχή σε κοινοτικά προγράμματα
|
50
|
50
|
50
|
50
|
50
|
|
|
Προσπελασιμότητα
|
30
|
30
|
30
|
30
|
30
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
3. ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΙΚΕΣ ΠΑΡΕΜΒΑΣΕΙΣ
|
410
|
410
|
410
|
410
|
410
|
2.050
|
|
Διαχείριση υδατικών πόρων
|
100
|
100
|
100
|
100
|
100
|
|
|
Διαχείριση υγρών αποβλήτων
|
100
|
100
|
100
|
100
|
100
|
|
|
Διαχείριση απορριμμάτων
|
100
|
100
|
100
|
100
|
100
|
|
|
Ανάδειξη αρχιτεκτονικών και πολεοδομικών στοιχείων κυρίως παραδοσιακών οικισμών Προτεραιότητα σε μειονεκτικές και προβληματικές περιοχές (Υλοποίηση πράξεων εφαρμογής)
|
50
|
50
|
50
|
50
|
50
|
|
|
Απαλλοτριώσεις με προτεραιότητα στις υποβαθμισμένες συνοικίες
|
50
|
50
|
50
|
50
|
50
|
|
|
Συμμετοχή σε κοινοτικά προγράμματα
|
10
|
10
|
10
|
10
|
10
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
4. ΠΟΛΙΤΙΣΤΙΚΕΣ ΚΑΙ ΑΘΛΗΤΙΚΕΣ ΔΡΑΣΤΗΡΙΟΤΗΤΕΣ
|
110
|
120
|
130
|
140
|
150
|
650
|
|
Δημιουργία πολιτιστικών και αθλητικών υποδομών
|
100
|
110
|
120
|
130
|
140
|
|
|
Καινοτόμες πολιτιστικές και αθλητικές πρωτοβουλίες
|
10
|
10
|
10
|
10
|
10
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
5. ΣΥΜΒΟΛΗ ΣΤΗΝ ΤΟΠΙΚΗ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗ ΜΕΓΕΘΥΝΣΗ
|
60
|
60
|
60
|
60
|
60
|
300
|
|
Σ.Δ.Ι.Τ.
|
10
|
10
|
10
|
10
|
10
|
|
|
Αξιοποίηση ακίνητης περιουσίας
|
30
|
30
|
30
|
30
|
30
|
|
|
Καινοτόμες οικονομικές και διαχειριστικές παρεμβάσεις
|
20
|
20
|
20
|
20
|
20
|
|
|
ΣΥΝΟΛΟ
|
|
|
|
|
|
4.500
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ΓΕΝΙΚΟ ΣΥΝΟΛΟ
|
|
|
|
|
|
4.800
|
10. Συμπερασματικές παρατηρήσεις
10.1 Σύνοψη
Στα προεκτεθέντα έγινε προσπάθεια να τεκμηριωθεί η αναγκαιότητα για τη νέα διοικητική μεταρρύθμιση, τέθηκαν οι προϋποθέσεις για την επιτυχία της και προδιαγράφηκαν οι εγγυήσεις και οι διαδικασίες για την υλοποίηση της.
Κεντρική θέση είναι ότι η Τοπική Αυτοδιοίκηση εκφράζει μια σύνθετη κοινωνική συμβίωση, στα όρια της αρμοδιότητας της. Η ταυτότητα της τοπικής αρχής καθορίζεται από «την κοινότητα» που εκφράζει και όχι από τις υπηρεσίες που παράγει και διανέμει στους πολίτες.
Οι τοπικές αρχές πρέπει να προχωρούν στο προγραμματισμό τους -στο σύστημα προτεραιοτήτων τους- σε συνεργασία με τους πολίτες, ενθαρρύνοντας τη συμμετοχή τους στις διαδικασίες. Παράλληλα το Κράτος πρέπει να εγγυάται τους πόρους (ανθρώπινο δυναμικό και οικονομικά) που θα κάνουν την Τοπική Αυτοδιοίκηση αποτελεσματική στο χώρο ευθύνης της.
Για να είναι όμως η νέα μεταρρύθμιση αποτελεσματική πρέπει να συνυπολογισθούν οι εμπειρίες από την προηγούμενη εφαρμογή και να σχεδιασθεί στο πλαίσιο μιας συνολικής μεταρρύθμισης, που θα περιλαμβάνει, πέρα από την αναδιάταξη του πρώτου βαθμού, και τον διοικητικό εκσυγχρονισμό του Κράτους, καθώς και την καθιέρωση Περιφερειακής Αυτοδιοίκησης. Ο σχεδιασμός πρέπει να περιλαμβάνει την διάκριση των αρμοδιοτήτων κάθε επιπέδου διοίκησης και να στοχεύει στην βελτιστοποίηση των παραγόμενων και παρεχόμενων υπηρεσιών στους πολίτες.
Πρέπει το συνολικό πολιτικό σύστημα της Τοπικής Αυτοδιοίκησης να επανασχεδιαστεί με έμφαση στην κατοχύρωση του επιτελικού και στρατηγικού ρόλου των αιρετών. Οι θεσμοί συμμετοχής των πολιτών στις διαδικασίες λήψης απόφασης πρέπει να ενισχυθούν.
Ταυτόχρονα, αποτελεσματική Τοπική Αυτοδιοίκηση είναι Τοπική Αυτοδιοίκηση με εγγυημένους πόρους για κοστολογημένες υπηρεσίες. Με προσωπικό κατάλληλα εκπαιδευμένο, με κατάλληλο υπόβαθρο, που συμμετέχει, στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων του, στις διαδικασίες λήψης αποφάσεων.
Η χάραξη νέων ορίων δεν είναι μόνο μια άσκηση γεωγραφίας ή γεωμετρίας. Είναι μια προσπάθεια αναζήτησης του βέλτιστου χωρικού μεγέθους στο εσωτερικό του οποίου συγκροτούνται επικαλυπτόμενες «κοινότητες» πολιτών για τις οποίες η κάθε τοπική αρχή σχεδιάζει, παράγει και παρέχει στα μέλη της υπηρεσίες της. Υπηρεσίες ποιοτικά βέλτιστες, κατάλληλες, με χρήση των νέων τεχνολογιών και με έμφαση στις διαδικασίες ενοποίησης και απλούστευσης. Υπηρεσίες, τέλος, που δεν καλύπτουν απλά τις καταγραφόμενες ανάγκες αλλά προσπαθούν να προβλέψουν τις νέες πραγματικότητες που διαμορφώνονται δυναμικά.
Η μεγαλύτερη ευκαιρία για τη νέα μεταρρύθμιση είναι ότι το μέγεθος (η κρίσιμη μάζα) μετράει. Μεγαλύτεροι Δήμοι θα είναι ισχυρότεροι προγραμματικά αλλά και ικανότεροι να εκφράσουν μια σύνθετη πραγματικότητα, διευρύνοντας τα θεματικά όρια των αρμοδιοτήτων τους. Πλεονέκτημα τους είναι η εκτίμηση των πολιτών ότι είναι εκείνος ο πολιτικός θεσμός που βρίσκεται εγγύτερα σε αυτούς. Ο μεγαλύτερος κίνδυνος είναι ότι το μικρό μέγεθος εξασφαλίζει πιο συμπαγή ταυτότητα «κοινότητας». Ενώ μειονέκτημα είναι οι ανεπάρκειες στο προσωπικό και οι άτυπες διαδικασίες αποφάσεων.
10.2 Οι προκλήσεις
Προκλήσεις για τη νέα μεταρρύθμιση και τους νέους Δήμους -που μπορεί να θεωρηθούν και ευκαιρίες- είναι:
Α1 Η ενίσχυση της ικανότητας απορρόφησης
Α2 Η διαμόρφωση ισχυρών δομών που μπορεί να διαπραγματεύονται
Α3 Η αναβάθμιση και ο προγραμματισμός σε τοπικό επίπεδο
Β1 Η προσαρμογή του προσωπικού στις απαιτούμενες δεξιότητες ώστε να μπορεί να ανταποκριθεί στις μεταβολές
Β2 Η σύνδεση με τις εθνικές πρωτοβουλίες
Β3 Η εισαγωγή των νέων Τεχνολογιών Πληροφορικής και Επικοινωνιών σε όλες τις λειτουργίες (ως μέσο, διαδικασία και αντικείμενο)
Β4 Ποσοτική και ποιοτική βελτίωση των παρεχόμενων υπηρεσιών
Γ1 Νέες θέσεις εργασίας
Γ2 Ικανότητα βελτίωσης του εργατικού δυναμικού (μέσω ένταξης σε προγράμματα και πρωτοβουλίες)
Γ3 Ενίσχυση της επιχειρηματικότητας στην περιοχή ευθύνης
Γ4 Αύξηση της χρηματοδότησης για την έρευνα και την καινοτομία στην παραγωγή και διανομή υπηρεσιών, με τη διαμόρφωση και στρατηγικών συμμαχιών με ιδρύματα τριτοβάθμιας εκπαίδευσης και ερευνητικά κέντρα
Δ1 Η δυνατότητα δημιουργίας νέων και η ενίσχυση υφιστάμενων θεσμών μέτρησης, παρακολούθησης και συντονισμού των παραπάνω στόχων
Δ2 Η ενίσχυση θεσμών συντονιστικού χαρακτήρα διασύνδεσης του ανθρώπινου δυναμικού με την τοπική αγορά εργασίας
Δ3 Η συμμετοχή των τοπικών φορέων (συνδικάτων, επαγγελματικών ενώσεων και συνδέσμων) στις διαδικασίες προγραμματισμού και αποφάσεων
Δ4 Η διαμόρφωσή του Δήμου ως συντονιστή και υποκινητή της τοπικής ανάπτυξης
10.3 Τα ερωτήματα
Στην παρούσα μελέτη έγινε προσπάθεια να δοθούν απαντήσεις στα ερωτήματα, γιατί; (ποια είναι η αναγκαιότητα), πως; (με ποια κριτήρια και διαδικασίες και με ποια θεσμική δομή), ποιες είναι οι εγγυήσεις για την επιτυχία; Και σε ποια κλίμακα; (αυτοτελώς ή συνολικά;).
Περιγράφεται μια διαδικασία αναζήτησης λύσης σε τρία στάδια. Στο πρώτο αναζητούνται, υπολογίζονται και συνδυάζονται πρωτογενείς μεταβλητές ώστε να προκύψουν μεταβλητές-παράγοντες (άξονες). Στο δεύτερο στάδιο οι άξονες που προκύπτουν χρησιμοποιούνται για να ομαδοποιηθούν οι περιοχές σε clusters που παρουσιάζουν κοινά χαρακτηριστικά. Στο τρίτο η αρχική εφικτή λύση οδηγεί στην βέλτιστη, με τον συνυπολογισμό κριτηρίων ποιοτικών και ποσοτικών.
Μένει να απαντηθούν οι ερωτήσεις «ποιος;», «πότε;» και να καθοριστεί το πλαίσιο λύσης. Το πλαίσιο λύσης είναι ορισμένο από την διαίρεση της Χώρας σε διοικητικές περιφέρειες και σε άμεση σύνδεση με την αντίστοιχη διαδικασία της δευτεροβάθμιας αυτοδιοίκησης. Επίσης, πρέπει να περιέχει τις θεσμικές και οικονομικές εγγυήσεις του πολιτικού ρόλου και της δυνατότητας άσκησης του ρόλου αυτού. Η ερώτηση «πότε;» κρίσιμη και σημαντική, αναφέρεται στην ωρίμανση στο εσωτερικό της Αυτοδιοίκησης και των άλλων συμμετόχων (actors) της ιδέας της διοικητικής ανασυγκρότησης. Ποιος θα αναλάβει την εφαρμογή;
10.4 Αντί επιλόγου
Πιστεύοντας ότι πρέπει τα κεντρικά όργανα της Αυτοδιοίκησης να συντονιστούν στην προτεινόμενη λύση, κρίνουμε σκόπιμο να παραθέσουμε στο σημείο αυτό την σχετική πρόταση από την αντίστοιχη μελέτη του ΙΤΑ για την ΕΝΑΕ, η φιλοσοφία της οποίας ευθυγραμμίζεται απόλυτα και με την πρόταση για τη μεταρρύθμιση της Πρωτοβάθμιας Αυτοδιοίκησης.
«Είναι γνωστό, πάντως, ότι για να προχωρήσει μια τέτοια μεταρρύθμιση δεν αρκεί η ωρίμανση του σχετικού αιτήματος στο εσωτερικό της Αυτοδιοίκησης, που εν πολλοίς έχει επιτευχθεί. Όσο ορθές και επεξεργασμένες και αν είναι οι προτάσεις που θα διατυπωθούν από την ΕΝΑΕ και την ΚΕΔΚΕ -και ελπίζουμε ότι η μελέτη μας θα συμβάλει στην κατεύθυνση αυτήν- την πρωτοβουλία και την τελική απόφαση την έχει ο νομοθέτης. Από την ευαισθησία που θα επιδείξει απέναντι στα αιτήματα του χώρου της αυτοδιοίκησης και από την αποφασιστικότητα και πληρότητα των δικών του ρυθμίσεων -ιδίως σε ό,τι αφορά το στάδιο μετάβασης από το παλαιό στο νέο καθεστώς- θα εξαρτηθεί το αν και το πώς μια νέα, ριζικά αναδιαταγμένη και πολλαπλά αναβαθμισμένη, αυτοδιοίκηση θα αποκτήσει επιτέλους σάρκα και οστά.
Ωστόσο, ούτε το θεσμικό πλαίσιο από μόνο του μπορεί να κριθεί επαρκής προϋπόθεση για την πραγμάτωση της μεταρρύθμισης. Η έως τώρα πείρα από αντίστοιχες νομοθετικές πρωτοβουλίες έχει δείξει ότι το κρισιμότερο σημείο για την προώθηση τέτοιων μειζόνων θεσμικών τομών είναι η πρόβλεψη ειδικού επιχειρησιακού σχεδίου και ισχυρού υποστηρικτικού μηχανισμού για την προώθηση των απαιτούμενων μέτρων, τόσο ως προς την διασφάλιση του άριστου ρυθμού των θεσμικών αλλαγών στο μεταβατικό στάδιο όσο και ως προς την συγκεκριμένη εφαρμογή των σχετικών ρυθμίσεων. Ο νομοθέτης λοιπόν οφείλει, πρώτα και πάνω από όλα, αφενός μεν να προδιαγράψει σωστά τα στάδια της μεταρρύθμισης, με λεπτομερή καταγραφή των αναγκαίων μέτρων στο καθένα από αυτά, αφ'ετέρου δε εκπονήσει τις γενικές γραμμές του επιχειρησιακού σχεδίου για την μετάβαση στο νέο καθεστώς, προβλέποντας ταυτόχρονα τον αναγκαίο υποστηρικτικό μηχανισμό για την εξειδίκευσή του, η οποία μάλιστα σε καμία περίπτωση δεν πρέπει να εξαρτηθεί από άλλους, εξωγενείς, παράγοντες.
Ένας τέτοιος υποστηρικτικός μηχανισμός, όμως, ξεφεύγει από τα όρια της συνήθους δράσης της διοίκησης. Απαιτείται να οργανωθεί στο ανώτερο δυνατό επίπεδο, ώστε να διαθέτει τον μέγιστο βαθμό πολιτικής νομιμοποίησης και τεχνοκρατικής επάρκειας. Καταλληλότερη διοικητική δομή για ένα τέτοιο έργο κρίνεται μια ειδική Γραμματεία παρά τω Πρωθυπουργώ, με αποφασιστική συμμετοχή των θεσμικών φορέων της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, η οποία θα αναλάβει συνολικά την εφαρμογή του μεταρρυθμιστικού εγχειρήματος. Πολύ περισσότερο μάλιστα όταν είναι βέβαιο ότι αυτό θα έχει ευρύτερο χαρακτήρα, περιλαμβάνοντας και ένα πλέγμα παρεμβάσεων σε όλο το πλέγμα του εν γένει διοικητικού μας συστήματος.
Η λύση αυτή έχει το πλεονέκτημα μιας σφαιρικής θεώρησης των ποικίλων παραμέτρων του εγχειρήματος, με ευρέα πολιτικά κριτήρια, με όρους διαλόγου και συναίνεσης και με δυνατότητες δυναμικής απεμπλοκής από την διελκυνστίνδα των διαφορετικών ενδοκυβερνητικών προσεγγίσεων και των ποικίλων νεοσυγκεντρωτικών αντιστάσεων, οι οποίες έχουν βαθιές ρίζες στο ισχύον πολιτικο-διοικητικό καθεστώς. Πράγματι, μόνο αν η εφαρμογή του μεταρρυθμιστικού εγχειρήματος, και ειδικότερα του επιχειρησιακού σχεδίου μετάβασης, ανατεθεί σε κρατικό όργανο που βρίσκεται στο ανώτερο δυνατό επίπεδο της διοικητικής ιεραρχίας είναι εφικτό να επιτευχθεί η υπέρβαση των τεράστιων γραφειοκρατικών αγκυλώσεων και των παντοειδών αντιδράσεων, από τις οποίες κάποιες έχουν ήδη εκδηλωθεί, από πολλές πλευρές, και οι υπόλοιπες αναμένεται να ενταθούν και να κορυφωθούν όσο θα συνειδητοποιείται ότι η αναβάθμιση της αυτοδιοίκησης δεν θα παραμείνει στα χαρτιά.»
