Προσφάτως, η Κυβέρνηση παρουσίασε και έδωσε στη δημοσιότητα το Πρόγραμμα «Καλλικράτης» για τη Νέα Αρχιτεκτονική της Αυτοδιοίκησης και της Αποκεντρωμένης Διοίκησης, προκειμένου να τεθεί σε διαβούλευση με τους πολίτες και όλους τους ενδιαφερόμενους φορείς.

Πρόκειται για ένα Πρόγραμμα που  αφορά τη συνένωση και, κατά συνέπεια, τη μείωση των πρωτοβάθμιων Ο.Τ.Α. (Δήμων και Κοινοτήτων) από 1.034 σε μόλις 370 και την ανασυγκρότηση των δευτεροβάθμιων Ο.Τ.Α. σε επίπεδο Περιφέρειας (με την κατάργηση των Νομαρχιακών Αυτοδιοικήσεων και την αντικατάστασή τους από λιγότερες Περιφερειακές Αυτοδιοικήσεις) και που αποσκοπεί, κυρίως, στον περιορισμό των δαπανών λειτουργίας των Ο.Τ.Α.  Το εν λόγω εγχείρημα προετοιμαζόταν από την εποχή της διακυβέρνησης της χώρας από τη Νέα Δημοκρατία και τελικά θα υλοποιηθεί από την κυβέρνηση του ΠΑ.ΣΟ.Κ., γεγονός που καταδεικνύει αβίαστα τη σημασία και την αναγκαιότητα που έχει για όλους μας, ανεξαρτήτως ιδεολογίας και χρώματος,  η άμεση εφαρμογή του Προγράμματος αυτού, ειδικά σε μία εποχή που τα δημοσιονομικά της χώρας είναι σε άθλια κατάσταση, κυρίως λόγω των υπέρογκων κρατικών δαπανών.

Παράλληλα, στη θέση των σημερινών δεκατριών (13) Διοικητικών Περιφερειών συγκροτούνται μέχρι επτά (7) Γενικές Διοικήσεις. Στην έδρα κάθε Γενικής Διοίκησης θα συσταθεί Γενική Διεύθυνση της οποίας θα προΐσταται μόνιμος δημόσιος υπάλληλος. Οι αρμοδιότητες των άνω Γενικών Διοικήσεων  θα είναι ακριβώς αυτές που ασκούνταν μέχρι σήμερα από τις Διοικητικές Περιφέρειες.

Με τον τρόπο, όμως, αυτό το Κράτος καταφέρνει για μία ακόμη φορά να θέσει υπό τον ουσιαστικό έλεγχό του τις τοπικές κοινωνίες και να «καπελώσει» την Τοπική Αυτοδιοίκηση σε όλους τους βαθμούς, προσφέροντας από τη μία την ψευδαίσθηση στους πολίτες-ψηφοφόρους-υπηκόους του ότι ψηφίζοντας επιτέλους για όλες τις βαθμίδες της τοπικής αυτοδιοίκησης, δηλαδή Δήμαρχο και Περιφερειάρχη,  «παίρνουν στα χέρια τους» –δια της ψήφου τους- όλες τις τοπικές υποθέσεις που τους αφορούν άμεσα, ενώ από την άλλη η Κεντρική Εξουσία έχει φροντίσει να περιορίσει στο σημείο που θέλει και που τη συμφέρει τις εξουσίες των αιρετών οργάνων της τοπικής αυτοδιοίκησης, ελέγχοντάς την είτε με τους Γενικούς Γραμματείς των Περιφερειών (όπως γίνεται μέχρι και σήμερα), οι οποίοι είναι διορισμένοι από την κεντρική εξουσία και συνήθως προέρχονται από τις τάξεις των κομματικών στελεχών (πολιτευτές κομμάτων, συνδικαλιστές κ.α.) είτε με ανώτατους δημοσίους υπαλλήλους, όπως θα γίνει με το Πρόγραμμα «Καλλικράτης».

Η τακτική αυτή της Κεντρικής Εξουσίας, δηλαδή από τη μία να δημιουργεί κάθε φορά και μία ανώτερη βαθμίδα τοπικής αυτοδιοίκησης, της οποίας τα όργανα είναι αιρετά και εκλέγονται άμεσα και απευθείας από τους ντόπιους πληθυσμούς, και από την άλλη να δημιουργεί παράλληλα και ένα ακόμη υψηλότερο από τη βαθμίδα αυτή επίπεδο διοίκησης, το οποίο στελεχώνεται από δικά της, κυβερνητικά στελέχη, με σκοπό να ελέγχει την τοπική αυτοδιοίκηση, αποτελεί «έργο χιλιοπαιγμένο»   και έχει εφαρμοστεί και στο παρελθόν. Συγκεκριμένα:

Μέχρι το 1994, βαθμίδα τοπικής αυτοδιοίκησης ήταν μόνο οι Δήμοι και οι Κοινότητες, των οποίων τα όργανα (Δήμαρχοι, Κοινοτάρχες, Δημοτικοί και Κοινοτικοί Σύμβουλοι) ήταν αιρετά και εκλέγονταν άμεσα και απευθείας από τους  δημότες. Οι Νομάρχες ήταν διορισμένοι από το Κράτος και αποτελούσαν τους εκφραστές της Κεντρικής Εξουσίας σε τοπικό επίπεδο, ασκούσαν δε έλεγχο στους Δήμους και τις Κοινότητες.

Με το Ν. 2218/1994 «Νομαρχιακή Αυτοδιοίκηση – Ο.Τ.Α.» καθιερώθηκαν ως δεύτερη βαθμίδα Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης, οι Νομαρχιακές Αυτοδιοικήσεις (Ν.Α.), οι οποίες, σύμφωνα με το άρθρο 1 του εν λόγω Νόμου, είχαν ως σκοπό την οικονομική, κοινωνική και πολιτιστική ανάπτυξη της περιφέρειάς τους, ενώ δεν ασκούσαν πια εποπτεία στους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης πρώτης βαθμίδας (Δήμους και Κοινότητες). Τα δε όργανα των Νομαρχιακών Αυτοδιοικήσεων (Νομάρχης και Νομαρχιακό Συμβούλιο) εκλέγονταν πλέον άμεσα και απευθείας από τους πολίτες. Κατά το ίδιο άρθρο, μεταξύ των δύο βαθμίδων τοπικής αυτοδιοίκησης δεν υφίστατο ιεραρχική σχέση.

Λίγο αργότερα, όμως, με το Ν. 2503/97 συστάθηκε η Περιφέρεια ως ενιαία αποκεντρωμένη μονάδα διοίκησης του Κράτους, με αποφασιστική αρμοδιότητα ως προς την άσκηση όλων των εκτελεστικού χαρακτήρα κρατικών αρμοδιοτήτων. Η κάθε Περιφέρεια ως ενιαία αποκεντρωμένη μονάδα διοίκησης είχε τις αρμοδιότητες που ασκούσαν οι υπηρεσίες της στη συνολική χωρική έκτασή της, συμπεριλαμβανομένων και των υπηρεσιών της Περιφέρειας στον κάθε Νομό ή Νομαρχία, καθώς και τις αρμοδιότητες που ανήκαν στο Γενικό Γραμματέα της Περιφέρειας. Επίσης, στην Περιφέρεια ανατέθηκε η εποπτεία όλων των βαθμίδων Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης (Δήμοι, Κοινότητες και Νομαρχίες), ενώ, παράλληλα, οι Νομαρχίες απογυμνώθηκαν στην κυριολεξία από σημαντικές αρμοδιότητες που είχαν μέχρι τότε. Έτσι, η Περιφέρεια  κατέστη με τη σειρά της εκφραστής της Κεντρικής Εξουσίας σε τοπικό επίπεδο, διαδεχόμενη τη Νομαρχία, ενώ οι Γενικοί Γραμματείς των Περιφερειών  διορίζονταν από την εκάστοτε Κυβέρνηση, προερχόμενοι συνήθως από τις τάξεις των κομματικών ή συνδικαλιστικών στελεχών.

            Με το Πρόγραμμα «Καλλικράτης» καθιερώνονται πλέον  ως δεύτερη βαθμίδα Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης οι Περιφερειακές Αυτοδιοικήσεις (Π.Α.), διαδεχόμενες τις Νομαρχιακές Αυτοδιοικήσεις, οι οποίες, όμως, αναλαμβάνουν  τις ίδιες ακριβώς υπηρεσίες και αρμοδιότητες, καθώς και τους πόρους των Νομαρχιακών Αυτοδιοικήσεων που καταργούνται.
Σταδιακά (;) θα αναλάβουν και τις αρμοδιότητες που ασκούνται μέχρι και σήμερα από τις Περιφέρειες, με εξαίρεση εκείνες οι οποίες πρέπει να παραμείνουν στα αποκεντρωμένα όργανα του κράτους χάριν της ενότητας της κρατικής πολιτικής σε ολόκληρη την επικράτεια, όπως τα θέματα χωροταξίας – πολεοδομίας, προστασίας του περιβάλλοντος και δασικής πολιτικής ή μεταναστευτικής πολιτικής. Συγχρόνως, όμως,  συστήνονται  μέχρι επτά (7) Γενικές Διοικήσεις, διαδεχόμενες τις μέχρι τώρα Περιφέρειες, στις οποίες πλέον θα ανατεθεί η εποπτεία όλων των βαθμίδων Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης (Δήμοι και Περιφέρειες) και οι οποίες κατ’ αυτόν τον τρόπο καθίστανται πλέον εκφραστές της Κεντρικής Εξουσίας σε τοπικό επίπεδο, διοικούμενες από έναν Γενικό Διευθυντή, που θα είναι ανώτατος δημόσιος υπάλληλος.

            Κατ’ αρχάς, τι σημαίνει ότι οι Περιφερειακές Αυτοδιοικήσεις θα αναλάβουν σταδιακά και τις (σημαντικές) αρμοδιότητες που ασκούνται μέχρι και σήμερα από τις Περιφέρειες; Θα υπάρξει κάποιο συγκεκριμένο χρονικό όριο γι’ αυτή τη μεταβίβαση αρμοδιοτήτων ή αποτελεί απλά και μόνο ευχολόγιο, που, κατά τη γνώμη μου, είναι και το πιο πιθανό;

            Επιπλέον, εν προκειμένω ισχύει όσο τίποτε άλλο  η λαϊκή ρήση «άλλαξε ο Μανωλιός και έβαλε τα ρούχα του αλλιώς». Στη θέση της Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης  καθιερώνεται η Περιφερειακή Αυτοδιοίκηση  και στη θέση της Περιφέρειας η Γενική Διοίκηση. Ενώ, δηλαδή, η Κεντρική Εξουσία διαλαλεί και ισχυρίζεται  ότι το Πρόγραμμα «Καλλικράτης» αποσκοπεί κυρίως στη μείωση των δαπανών λειτουργίας των Ο.Τ.Α., στην αποτελεσματικότερη Διοίκηση, καθώς και στον περιορισμό της γραφειοκρατίας,  χωρίς τη διαμεσολάβηση πολυάριθμων, και μερικές φορές αλληλοκαλυπτόμεων, φορέων,  τελικά αυτό που καταφέρνει είναι να διατηρήσει τον ίδιο ακριβώς αριθμό επιπέδων διοίκησης σε τοπικό επίπεδο, αλλά και παράλληλα να ελέγχει τις τοπικές κοινωνίες και τους αιρετούς εκπροσώπους αυτών.

Εκτός, όμως, αυτών:

Δεν υπάρχει κανένας λόγος δημιουργίας των Γενικών Διευθύνσεων από τη στιγμή που αυτές, όπως περιγράφεται στο Πρόγραμμα «Καλλικράτης», δεν θα έχουν αρμοδιότητες διαχείρισης των Επιχειρησιακών Προγραμμάτων του Ε.Σ.Π.Α., αφού αυτές θα ασκούνται από τις  Περιφερειακές Αυτοδιοικήσεις.

Επίσης, με τη δημιουργία Γενικών Διευθύνσεων, οι οποίες θα εποπτεύουν δύο με τρεις (2-3) Περιφερειακές Αυτοδιοικήσεις, θα τεθεί θέμα πώς θα επιλεγεί η έδρα κάθε Διευθύνσεως, ενώ πρόβλημα θα είναι πώς θα εξυπηρετούνται άμεσα οι Περιφερειακές Αυτοδιοικήσεις λόγω των τεραστίων χωρικών ορίων των Διευθύνσεων και των μεγάλων αποστάσεων που θα υπάρχουν ανάμεσα στις Περιφέρειες και στις έδρες των Διευθύνσεων. Και ναι μεν στη Γερμανία, η οποία είναι χώρα βαθιά αποκεντρωμένη, αλλά και στη Μεγάλη Βρεττανία το σύστημα αυτό λειτουργεί άκρως ικανοποιητικά, αλλά οι συγκεκριμένες χώρες διαθέτουν αξιοζήλευτες συγκοινωνιακές υποδομές και υπηρεσίες δικτύων (ενιαία ηλεκτρονικά και μηχανογραφικά συστήματα, χρήση του διαδικτύου μεταξύ των Δημοσίων Υπηρεσιών κλπ) που μόνο με τις δικές μας αντίστοιχες δεν μπορούν να συγκριθούν.

Γι’ αυτό θα πρέπει, κατά την άποψη όλο και περισσοτέρων, οι Γενικές Διευθύνσεις να αποτελέσουν απλά και μόνο αποκεντρωμένες οργανικές μονάδες των αντιστοίχων Υπουργείων και τίποτε περισσότερο. Αντί, δηλαδή, των επτά (7) Γενικών Διευθύνσεων, αποτελεσματικότερο και λειτουργικότερο θα ήταν να συσταθεί σε κάθε Υπουργείο –κυρίως στο Υπουργείο Εσωτερικών, Αποκέντρωσης & Ηλεκτρονικής Αποκέντρωσης, καθώς και στο Υπουργείο Περιβάλλοντος- μία Γενική Διεύθυνση Περιφερειών που θα εποπτεύει όλες τις Περιφερειακές Αυτοδιοικήσεις  στους τομείς του οικείου Υπουργείου, ενώ οι Περιφερειακές Αυτοδιοικήσεις (αιρετές πλέον) με τη σειρά τους θα εποπτεύουν τους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης Πρώτου Βαθμού (Δήμους και Κοινότητες).

Τέλος, και για μην θεωρηθεί ότι είμαι εντελώς αρνητικός με το θεσμό των Γενικών Διευθύνσεων, θα ήθελα να  επισημαίνω το εξής πολύ θετικό, ότι των Διευθύνσεων αυτών θα προΐσταται επιτέλους ανώτατος μόνιμος δημόσιος υπάλληλος και όχι διορισμένα από το Κράτος κομματικά στελέχη, δηλαδή είτε κάποιος μη εκλεγμένος πολιτευτής που συνέβαλε στη νίκη του κόμματός του είτε κάποιος συνδικαλιστής που θα θέλει να «εξαργυρώσει» τους αγώνες του. Πρόκειται σαφώς για ένα βήμα προς τα εμπρός  και καλό θα ήταν να εφαρμοστεί και στην περίπτωση των Γενικών Γραμματέων των Υπουργείων, κατά το βρεττανικό πρότυπο του «permanent secretary», προκειμένου να επιτευχθεί και να διασφαλιστεί η συνέχεια της Δημόσιας Διοίκησης.

Γεώργιος Σ. Λουκάς

Δικηγόρος DEA Droit public

Νομικός Σύμβουλος

Κ.Ε.Δ.ΗΛ. και ΕΥΩΝΥΜΟΥ ΔΗΜΟΤΙΚΗΣ Α.Ε.